作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任、研究員 劉桂環(huán)

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會(huì)《決定》），提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”。要求“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。筆者在認(rèn)真學(xué)習(xí)四中全會(huì)《決定》精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的長期跟蹤研究，就落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度、探索中國特色生態(tài)補(bǔ)償制度體系提出若干建議。

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，促進(jìn)人與自然和諧共生為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各利益相關(guān)方之間關(guān)系的制度安排。健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，有利于增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和可持續(xù)供給，有利于保障資源可持續(xù)利用，有利于促進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)持續(xù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。由此可見，生態(tài)補(bǔ)償不僅僅是一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，也是社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)手段。

黨中央歷來高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出要按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黨的十七大將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上升為制度要求，強(qiáng)調(diào)建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。黨的十八大將生態(tài)補(bǔ)償制度作為建設(shè)生態(tài)文明的重要保障，提出要建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。黨的十八屆三中、四中和五中全會(huì)進(jìn)一步深化對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求。黨的十九大提出要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。習(xí)近平總書記多次對(duì)健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出明確要求。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求“落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度”。十三屆全國政協(xié)第31次雙周協(xié)商座談會(huì)專門圍繞“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題和建議”協(xié)商議政。可以說，生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)被提高到一個(gè)前所未有的高度，完善和健全生態(tài)補(bǔ)償制度體系迎來了千載難逢的歷史機(jī)遇。

國務(wù)院有關(guān)部門扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策落地。在有關(guān)部委的積極推動(dòng)下，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》等重要政策文件密集出臺(tái)。各地嚴(yán)格落實(shí)國家生態(tài)補(bǔ)償政策，根據(jù)本省實(shí)際積極探索創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式，具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償制度格局日益清晰。

當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐呈現(xiàn)“三多”特征。一是多個(gè)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償齊頭并進(jìn)。森林、草原、濕地、海洋、耕地、流域、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)等七大領(lǐng)域和限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域兩大重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償正在扎實(shí)推進(jìn)。生態(tài)補(bǔ)償資金投入連年遞增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，我國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金投入已近2000億元，森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)國家級(jí)生態(tài)公益林全覆蓋，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策覆蓋內(nèi)蒙古、西藏、新疆等13個(gè)主要草原牧區(qū)省（自治區(qū)），享受國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域數(shù)量已達(dá)819個(gè)。

二是多個(gè)跨省流域開展橫向生態(tài)補(bǔ)償深入試點(diǎn)。在全國首個(gè)跨省新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)取得豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河以及長江經(jīng)濟(jì)帶等多個(gè)跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)深入推進(jìn)，流域水環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善。例如九洲江流域重點(diǎn)整治畜禽養(yǎng)殖污染，出境斷面水質(zhì)總體好轉(zhuǎn)；引灤入津流域集中解決潘大水庫網(wǎng)箱養(yǎng)殖歷史難題。

三是多種類型補(bǔ)償方式不斷發(fā)展。國家和地方都在積極探索市場(chǎng)化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)政府財(cái)政補(bǔ)償資金的不足。如南水北調(diào)中線水源區(qū)積極開展具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的對(duì)口協(xié)作，浙江金華與磐安率先實(shí)踐異地開發(fā)的補(bǔ)償模式，新安江流域引入社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，茅臺(tái)集團(tuán)自2014年起計(jì)劃連續(xù)十年累計(jì)出資5億元參與赤水河流域水環(huán)境補(bǔ)償，三峽集團(tuán)正在長江大保護(hù)中發(fā)揮主體平臺(tái)作用并探索市場(chǎng)化補(bǔ)償路徑。

此外，北京、天津、上海、重慶、湖北和廣東等省較早開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個(gè)行業(yè)近3000家重點(diǎn)排放企業(yè)，全國有28個(gè)省（市、區(qū)）開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)，通過市場(chǎng)手段減排污染物。

盡管生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)已經(jīng)取得了可喜的進(jìn)展，但我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)并非朝夕之功，生態(tài)補(bǔ)償涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜，機(jī)制的建立健全還受多方面因素影響，穩(wěn)定長效的生態(tài)補(bǔ)償制度體系尚未形成。

當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償制度體系建設(shè)存在“四缺”。一是生態(tài)補(bǔ)償法律基礎(chǔ)欠缺，地方普遍反映生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳衔环ú幻鞔_，急需國家層面出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償專門法律法規(guī)，生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程已經(jīng)明顯滯后于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐；二是生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)體系欠缺，目前尚缺乏相對(duì)統(tǒng)一完善的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法體系，各地在“補(bǔ)多少”上面存在較大爭議，地方反映補(bǔ)償政策精準(zhǔn)化不夠；三是生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制欠缺，單靠行政手段較難持續(xù)，自愿交易是未來建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的重要補(bǔ)充；四是生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估機(jī)制欠缺，難以量化生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)揮了多大作用，不利于健全完善制度體系。

結(jié)合黨的十九屆四中全會(huì)精神的學(xué)習(xí)，按照四中全會(huì)《決定》有關(guān)要求，深入貫徹新發(fā)展理念，就落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度、探索中國特色生態(tài)補(bǔ)償制度體系提出五點(diǎn)建議。

一是落實(shí)責(zé)任，完善制度。各部門、各地方要有跳出生態(tài)補(bǔ)償看生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠職夂推橇Γ刑錾鷳B(tài)補(bǔ)償看高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展的格局。要從高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展對(duì)各部門實(shí)際要求出發(fā)，謀劃切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)。生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)既要仰望星空，又要腳踏實(shí)地。有關(guān)各方要統(tǒng)籌做好生態(tài)補(bǔ)償前期謀劃，落實(shí)各受益主體權(quán)責(zé)，把生態(tài)補(bǔ)償作為有關(guān)部門落實(shí)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要抓手，扎實(shí)推進(jìn)。

二是夯實(shí)基礎(chǔ)，加快立法。扎實(shí)推進(jìn)形式多樣的地方試點(diǎn)，不斷總結(jié)“為什么補(bǔ)，誰補(bǔ)誰，補(bǔ)多少，怎么補(bǔ)，補(bǔ)的效果如何”等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷健全生態(tài)補(bǔ)償工作機(jī)制。通過立法，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹⒃瓌t、程序、途徑、標(biāo)準(zhǔn)等以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、方式、法律責(zé)任等方面做出詳細(xì)規(guī)定，固化生態(tài)補(bǔ)償成功模式和長效機(jī)制，為各地深入實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù)。

三是增加投入，穩(wěn)中求進(jìn)。根據(jù)國情和各地實(shí)際情況，按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)已有生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)，適度加大對(duì)森林、草原、濕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償投入力度，確保重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力持續(xù)增強(qiáng)。

四是立足國情，探索前行。充分消化吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持生態(tài)有價(jià)原則，探索適合中國國情的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償路徑。各地根據(jù)資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，把推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償與推動(dòng)區(qū)域綠色發(fā)展深度融合。將生態(tài)治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目有機(jī)整合，把生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化路徑。

五是生態(tài)共建，利益共享。充分總結(jié)新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以共同體理念不斷打造流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳?jí)版。遵循生態(tài)共建、利益共享的原則，推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償逐步從水里走向岸上，形成水岸統(tǒng)籌保護(hù)、上下游共享高質(zhì)量發(fā)展的大補(bǔ)償格局。省內(nèi)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償重在深入實(shí)踐生態(tài)綜合補(bǔ)償，跨省流域上下游重在形成命運(yùn)共同體。以生態(tài)補(bǔ)償資金池的形式建立流域上下游生態(tài)保護(hù)共同體，以產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等多元化市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償建立流域高質(zhì)量綠色發(fā)展共同體，推進(jìn)上下游之間形成有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。