文◎李晶

黨的十八屆三中全會指出了我國全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。基層治理現(xiàn)代化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，其本質(zhì)是多元主體參與互動的協(xié)商治理，追求公平正義和公共利益最大化。協(xié)商民主是多元主體參與，追求最大范圍共識的民主形式。基層治理與協(xié)商民主高度契合，具有內(nèi)里相通性，能夠相輔相成，在相互作用中相互促進(jìn)。

一、 社會主義協(xié)商民主與基層治理的價值目標(biāo)高度契合

（一）基層治理的價值目標(biāo)分析

所謂治理，指的是在人們生活的共同體中，為著共同的目的和公共利益，各種不同的權(quán)威主體通過運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范的各種活動，從而最大限度地促進(jìn)公共利益。基層治理是指治理這一活動和過程在基層的運用和體現(xiàn)，作為國家治理的重要的組成部分，其成長于中國大地，發(fā)展首先根植和受制于中國的傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟發(fā)展等各方面因素，其次必須與時代相適應(yīng)，體現(xiàn)新時代中國特色社會主義的獨特優(yōu)勢。黨的十八屆三中全會指出全面深化改革必須以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點，同時也是基層治理現(xiàn)代化的價值規(guī)定，即基層治理必須體現(xiàn)和遵循人民性和公正性，并在此價值指導(dǎo)之下實現(xiàn)公共利益最大化，達(dá)到善治目標(biāo)。

人民性首先表現(xiàn)在承認(rèn)和尊重人民的主體性。人民是歷史的創(chuàng)造者，是國家和社會發(fā)展的推動者。習(xí)近平總書記多次強調(diào)和肯定了人民的主體性，指出：“人民群眾有著無盡的智慧和力量，只有始終相信人民，緊緊依靠人民，充分調(diào)動廣大人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，才能凝聚起眾志成城的磅礴之力”，要求充分發(fā)揮人的主體性，做到一切依靠人民。其次，人民性表現(xiàn)在要以人民幸福為出發(fā)點和落腳點，要不斷滿足人民對美好生活的向往，以推動人的全面發(fā)展為目標(biāo)，做到一切為了人民。基層治理的最主要內(nèi)容就是解決人民生活中的“小事”，讓人民安居樂業(yè)。使人民真正參與其中，充分發(fā)揮主動性和積極性，成為解決基層治理中“小事”的主體力量，才是成本低、效率高，并且最容易提升人民群眾滿意度的路徑選擇。

公正作為我國社會主義核心價值觀的內(nèi)容之一，既是準(zhǔn)則規(guī)范又是目標(biāo)追求。我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變充分說明，我國人民的追求和對美好生活的理解已不僅停留在簡單的物質(zhì)層面的充裕上，而上升為對更多的美好價值層面的訴求，比如公平正義、民主法治等等。基層治理與人民群眾生活最密切、與人民切身利益最相關(guān)，也最能讓人民體驗和追求美好生活、并滿足各種期待和訴求。因此，在基層治理中，追求公共利益最大化，也要追求和體現(xiàn)公正的價值，成就多元參與和成果共享。

（二）協(xié)商民主的歷史演進(jìn)和價值目標(biāo)分析

首先，協(xié)商民主在我國的歷史演進(jìn)。早在新民主主義革命時期，基于對當(dāng)時我國國情的深刻認(rèn)知和革命形勢的深刻洞察，毛澤東同志就認(rèn)為中國的社會是半殖民地、半封建社會，沒有一個階級能夠單獨主導(dǎo)國家的獨立解放與現(xiàn)代發(fā)展，所以必須建立一個各革命階級聯(lián)合專政的共和國，提出了著名的“三三制”這一政治組織形式，并在當(dāng)時的延安予以充分實踐。“三三制”政權(quán)是民主的表現(xiàn)，其主要的運行方式就是充分討論，民主協(xié)商。這是協(xié)商民主在中國大地上的最初實踐，并在新中國成立70年來不斷發(fā)展和完善，優(yōu)勢愈益彰顯。

其次，關(guān)于協(xié)商民主價值目標(biāo)的分析。第一，協(xié)商民主強調(diào)多元主體參與，平等對話協(xié)商，獲得最大共識。作為一種與選舉民主協(xié)同發(fā)展的民主形式，它是人民當(dāng)家作主的重要形式，充分體現(xiàn)人民性。正所謂人民才是社會主義協(xié)商民主的重點，社會主義協(xié)商民主要協(xié)商于民，協(xié)商為民。第二，協(xié)商民主蘊涵和追求公正的價值，追求可接受的利益平衡，即公正貫穿協(xié)商民主的過程和結(jié)果。具體表現(xiàn)為主體多元，涉及利益相關(guān)方、平等對話，理性交流、追求最大共識。

綜上，協(xié)商民主與基層治理都根植和成長于中國大地，有著相同的價值規(guī)制和訴求，以追求公共利益最大化為最終目標(biāo)。所謂的互動，就是指主體之間彼此聯(lián)系，相互作用的過程。能夠發(fā)生互動行為，產(chǎn)生互動作用的主體，必須滿足幾個條件，即主體之間需要具有共同或相似的價值理念，行為目標(biāo)具有完全或者部分的一致性，主體各自的發(fā)展可以促進(jìn)互動方的發(fā)展，也就是二者可以互為手段和目的。由此可見，社會主義協(xié)商民主與基層治理現(xiàn)代化能夠通過各自積極良性發(fā)展和相互作用而彼此發(fā)生相互依賴行為，二者產(chǎn)生積極的改變。

二、 社會主義協(xié)商民主與基層治理現(xiàn)代化的互動作用分析

（一）協(xié)商民主推動了基層治理制度體系的完善和發(fā)展

基層治理現(xiàn)代化很重要的一個方面就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理制度體系的發(fā)展和完善。在基層治理的視域下，制度體系具有以下兩個方面，即國家憲法和法律法規(guī)，以及內(nèi)生于基層的非正式規(guī)則，比如鄉(xiāng)規(guī)民約等具有地方屬性的制度規(guī)范和理念，這些非正式的規(guī)則在基層治理中起著非常重要的作用，可以說，是一個地方居民或村民的公共意識，公共意識要求各地對個人利益持有一種理性自律的態(tài)度，將自身置于社會整體中，在與他人的交往、協(xié)商、討論、妥協(xié)與合作中確定共同的行為規(guī)則，以維護(hù)和實現(xiàn)共同的利益、價值和秩序。協(xié)商民主為地方公共意識的形成提供了重要平臺，同時這種地方公共意識也為協(xié)商民主提供了重要基礎(chǔ)。首先，作為協(xié)商民主過程的規(guī)則。尊重規(guī)則是協(xié)商民主的內(nèi)在要求。制定和遵守科學(xué)有效的規(guī)則，能保證協(xié)商在多元主體間有序展開，能實現(xiàn)充分溝通和理性協(xié)商，真正達(dá)到參與的目的。這些規(guī)則，在不斷的協(xié)商過程和經(jīng)歷中，逐漸演化為人民群眾認(rèn)可和共同遵守的內(nèi)生于此的行為準(zhǔn)則。其次，作為協(xié)商結(jié)果的規(guī)則。協(xié)商民主通過平等對話和理性協(xié)商，目的在于形成最大范圍的共識。共識上升為地方的公共意識，就能產(chǎn)生令人信服的力量，成為地方規(guī)范。因此可以說，協(xié)商民主的過程及結(jié)果催生了基層的非正式規(guī)范，對基層治理制度體系構(gòu)成有效補充。

（二）協(xié)商民主的包容性特質(zhì)適合基層治理多樣性需求

基層，是社會的最重要的公共空間，也是人們最重要的生活場所，既具有公共性，又體現(xiàn)個體性，因此若要達(dá)到善治目標(biāo)，就必須兩種屬性都有所兼顧，即基層治理涉及上至這一小社會的共同發(fā)展規(guī)劃，下至每一個家庭、個人的利益、糾紛或發(fā)展。這種屬性決定了基層治理內(nèi)容和主體的多樣性，因此，天生具有包容性的協(xié)商民主正契合其多樣性的特征。哈貝馬斯在《包容他者》一書中認(rèn)為，“包容不是把他者囊括到自身當(dāng)中，也不是把他者拒絕到自身之外，而是指共同體對所有的人都是開放的，包括那些陌生的人或者想保持陌生的人。不僅是對他者的包容，還是對他者的他性的包容，而且在包容的過程中既不同化他者，也不利用他者。”社會主義協(xié)商民主的廣泛性發(fā)展正是這種包容的最好詮釋。首先，協(xié)商主體的廣泛性。繁雜的基層事務(wù)所涉及的利益主體都應(yīng)該被納入進(jìn)來進(jìn)行平等協(xié)商。其次，協(xié)商議題的廣泛性。正如基層治理的內(nèi)容就是從制定整個共同體發(fā)展規(guī)劃到調(diào)解家庭糾紛一樣，協(xié)商的議題也可以包羅萬象，只不過可以按照涉及哪一部分群眾的利益，就在哪部分群眾進(jìn)行協(xié)商的原則展開。再次，協(xié)商的結(jié)果具有廣泛性。協(xié)商的過程就是廣泛商量的過程，充分體現(xiàn)了包容性，在此過程中保證每個主體的平等性，充分表達(dá)，集思廣益，凝聚共識。這樣的協(xié)商結(jié)果是綜合和考量了各方的利益的基礎(chǔ)上形成的，體現(xiàn)了廣泛性。正是協(xié)商民主的這種包容性，為基層治理奠定了深厚的社會基礎(chǔ)，起到凝聚力量的作用，形成多元主體良性互動和協(xié)同共治。

（三）協(xié)商民主為基層治理現(xiàn)代化積累了社會資本

社會資本的缺乏，是目前我國基層治理中的集體行動困境現(xiàn)象比較突出的一個重要因素，尤其是在城市社區(qū)，更為凸顯。社會資本是指“個體或團(tuán)體之間的關(guān)聯(lián)——社會網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任，是人們在社會結(jié)構(gòu)中所處的位置給他們帶來的資源。”據(jù)此可以發(fā)現(xiàn)，其強調(diào)的信任、合作和互惠互利的特質(zhì)正是協(xié)商民主所強調(diào)的平等參與、公正包容。社會資本為各主體之間進(jìn)行良性協(xié)商提供了一定的心理和文化基礎(chǔ)，使得公民、團(tuán)體等各類主體具備為共同利益而行動的規(guī)范和合作的意愿，可見，社會資本為協(xié)商民主和基層治理奠定了極為重要的社會基礎(chǔ)。然而更為重要的是在協(xié)商民主這一對話、協(xié)商和妥協(xié)的過程中，公民與公民之間、公民與團(tuán)體之間、公民與政府之間互動頻繁，更增進(jìn)信任、促成合作，積累和充裕了社會資本，在一定程度上起到破解集體行動困境的作用。可以說，社會資本作為一種潛在資源，可以在一定層次上提高治理效率、解決治理困境。

綜上，協(xié)商民主是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要手段。基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)也必然推動協(xié)商民主的發(fā)展，二者遵循相同的共治邏輯，相互依賴又互為發(fā)展。

三、 協(xié)商民主與基層治理共進(jìn)路徑選擇

（一）完善制度體系，提升制度效能

完善的制度體系是發(fā)展協(xié)商民主、推動基層治理現(xiàn)代化的必然要求。制度的根本作用就在于維護(hù)秩序，保證組織內(nèi)部協(xié)調(diào)、高效、低成本運轉(zhuǎn)。完善的制度體系要在保證充足制度供給的基礎(chǔ)上，保證制度能夠真正落地，提升制度效能。制度供給不科學(xué)、不具體、不接地氣等現(xiàn)象都嚴(yán)重影響了制度效能的提升，也降低人民群眾對制度的認(rèn)同度。首先，制度的制定必須具有針對性和可操作性。主要針對制度的制定空泛不聚焦而言，尤其是在基層，這種現(xiàn)象更為突出。基層治理的事務(wù)繁雜性就決定了基層的制度必須完善而規(guī)范的同時，也必須具體和細(xì)致。

其次，制度的制定必須要具有地方性，體現(xiàn)地方特色，真正滿足地方需求。有些地方的制度存在跟著上一級“照葫蘆畫瓢”的現(xiàn)象，層層照搬模仿，根本沒有地方屬性的思考，沒有對地方特色的尊重，這樣的制度是不可能成為接地氣、能管用的好制度，實效也就無從談起。在基層，只有能夠充分尊重地方特點的制度才能得到普遍支持和認(rèn)同，促成合作和信任，成為一個地方歸屬感和凝聚力的重要來源。

再次，制度的制定必須要把基層治理的價值和目標(biāo)融入其中，把以人民為中心的發(fā)展理念貫通始終，要把本地區(qū)公共利益最大化，促進(jìn)本地區(qū)人的全面發(fā)展的目標(biāo)內(nèi)化其中。只有這樣的制度，才是剛性而不乏溫度的制度，才是理性和社會性兼具的制度，也才能是人民群眾更容易認(rèn)同和遵守的制度，從而在完備制度體系的同時，更能提升制度效能。

（二）推進(jìn)廣泛性發(fā)展，提升包容性

多元主體的參與是基層治理和協(xié)商民主的最根本要求，也是二者廣泛性的一個重要體現(xiàn)。首先，公民作為基層治理最重要的參與主體，其參與的廣度和深度直接影響了基層治理的廣泛性。然而，目前公民參與協(xié)商和治理的意識和能力都有待于進(jìn)一步提高。公民意識和能力的提高，依賴于對自身權(quán)利義務(wù)的清晰認(rèn)知，依賴于長期的灌輸和教化，但筆者認(rèn)為更依賴于反復(fù)而廣泛的參與實踐。只有在不斷的參與過程中，公民才能更加清（上接頁）晰認(rèn)知、形成經(jīng)驗，才談得上參與意識和能力的提高。特別是公民的訴求或者合理化建議能夠通過參與被看見，被重視，并且在治理中得到了體現(xiàn)或反饋時，公民的參與熱情和集體責(zé)任感必然會被激發(fā)，成為再次參與實踐的內(nèi)生動力。

其次，參與的內(nèi)容也是協(xié)商民主和基層治理廣泛性的考量。凡涉及切身利益的實際問題，都應(yīng)當(dāng)被納入?yún)f(xié)商的內(nèi)容，成為協(xié)商主題，在相關(guān)利益主體之間進(jìn)行協(xié)商。在基層，這種屬性就體現(xiàn)的更為明顯，要求更為迫切，因為基層的很多問題都與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，我們必須尊重這種客觀性，保證與人民群眾利益相關(guān)的問題都可以納入?yún)f(xié)商范疇，納入?yún)⑴c范疇，唯此，才能保證參與內(nèi)容的廣泛性，提升基層治理的包容性。

（三）社會資本積累

上文提到，社會資本在基層治理中的諸多積極作用，比如提高凝聚力、促成合作、增進(jìn)信任度等等，是破解基層治理中的集體行動困境的重要基礎(chǔ)。因此，通過各種方式累積社會資本就尤為重要。首先，社區(qū)活動是積累社會資本直接有效的手段。社區(qū)活動的豐富度和有趣性，可以把各個年齡層次以及各種不同興趣愛好的人民群眾納入其中，廣泛參與。在此過程中，“熟人社會”逐漸形成，也只有處在這樣一個“熟人社會”中，才談得上信任、合作以及歸屬感。其次，發(fā)揮社區(qū)精英或者鄉(xiāng)賢村能的作用，建立社會組織并充分發(fā)揮其功能和作用，積極探索社會組織參與協(xié)商和基層治理，并在此過程中增進(jìn)內(nèi)部成員互動與合作。再次，提供良好的公共服務(wù)。公共服務(wù)是提高社區(qū)成員對社區(qū)依存度的重要方面，良好的公共服務(wù)可以激發(fā)公民對社區(qū)的歸屬感，從而提升一個地方的凝聚力，激發(fā)公民心底對社區(qū)的認(rèn)同，從而提高形成合力參與的熱情。

（作者系中共寧夏區(qū)委黨校政治學(xué)教研部講師）