國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計

十八大以來,中央強力反腐,以雷霆萬鈞之勢橫掃腐敗官場,以霹靂手段重拳出擊,創(chuàng)造了史無前例的反腐紀錄。看到反腐取得巨大成效的同時,也應(yīng)當清醒認識到,這是一場輸不起的斗爭,不敢腐只是反腐第一步,要實現(xiàn)不能腐、不想腐尚需長遠的戰(zhàn)略謀劃、嚴密的制度體系和完備的法治保障。實踐證明,懲治是最好的預(yù)防,制度是最大的保障。只有集中全黨力量,形成高壓態(tài)勢,通過嚴厲懲治,才能形成巨大的震懾效果,有效預(yù)防腐敗;也只有加快建立制度體系,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里,才能重建政治生態(tài),建設(shè)廉潔政治。

為了推進全面從嚴治黨,堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合,十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下稱《條例》)。《條例》第三十七條明確規(guī)定:“各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督。”隨后,2016年11月7日,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會,從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐,為在全國推開積累經(jīng)驗。方案強調(diào),國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。為什么此次改革引發(fā)全社會高度關(guān)注?什么樣的改革屬于重大政治改革?

國家監(jiān)察體制改革是全面從嚴治黨、實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機結(jié)合的需要

十八大以來的經(jīng)驗告訴我們,只有堅持全面從嚴治黨,集中有效的反腐敗力量,才能從根本上解決腐敗問題。推進國家監(jiān)察體制改革,特別是設(shè)置國家監(jiān)察委員會,是全面從嚴治黨的需要,是加強黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),形成制度化、法制化成果的需要,有利于實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機結(jié)合。

十八大之后,黨的反腐敗體制機制已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。下級紀委書記由上級紀委提名考察,落實雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的同時強化了垂直監(jiān)督,增強了對地方反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)。重大反腐敗線索須上報上級紀委,有利于腐敗案件的查處。紀檢組派駐實現(xiàn)了全覆蓋。中央派駐的45個紀檢組,覆蓋了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關(guān)、全國政協(xié)機關(guān)、社會團體等139個單位。巡視制度也不斷完善,探索實行“三個不固定”,組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guān)系不固定。巡視組長不搞鐵帽子,一次一授權(quán),建立和完善組長庫。2014年在完成對31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團巡視全覆蓋的同時,又探索開展了專項巡視。由此可見,紀檢機關(guān)在人事管理和案件查處程序等方面的體制機制實際上在十八大之后已然發(fā)生了重大變化。

要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系

強化黨內(nèi)監(jiān)督的同時,對國家機器的監(jiān)督也提上議事日程。黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的有力武器。我們是一黨長期執(zhí)政,制度優(yōu)勢已經(jīng)充分顯現(xiàn),但也面臨風險和挑戰(zhàn),最大挑戰(zhàn)就是對權(quán)力的有效監(jiān)督。實現(xiàn)黨的歷史使命,必須破解自我監(jiān)督這個難題,要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動和促進其他監(jiān)督,健全完善科學(xué)管用的權(quán)力監(jiān)督制約體系,推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毋庸諱言,隨著黨內(nèi)監(jiān)督的加強,已經(jīng)實現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋,覆蓋了所有的國家機關(guān)、社會團體及企事業(yè)單位的黨員;而行政監(jiān)察機關(guān)作為政府的組成部門,只負責監(jiān)察行政機關(guān)的工作人員,以及政府任命的工作人員,不可能覆蓋到政府以外的機構(gòu)和人員,由此便形成了“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。

為此,必須“要完善監(jiān)督制度,做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計,既加強黨的自我監(jiān)督,又加強對國家機器的監(jiān)督”,國家監(jiān)察體制改革的一個根本出發(fā)點就是,“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。強化黨內(nèi)反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),使黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合,形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機制。保證我們的監(jiān)督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員,使得我們的監(jiān)督體制和監(jiān)督機制更加制度化、規(guī)范化。

國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的需要

國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國的需要。十八大之后,黨中央提出了“四個全面”戰(zhàn)略布局,全面依法治國是重要戰(zhàn)略舉措。全面推進依法治國,總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家,形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。依規(guī)管黨治黨建設(shè)黨是依法治國的重要前提和政治保障。鄧小平同志指出:“沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障。”全面推進依法治國,既要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。我們黨經(jīng)過長期探索實踐,已經(jīng)形成了一整套層次清晰、運行有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系,使管黨治黨建設(shè)黨有章可循、有規(guī)可依。

就國家法治監(jiān)督體系而言,雖然政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計,外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式,檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量,但這些反腐敗資源力量過于分散,很難發(fā)揮作用。建立國家監(jiān)察委員會,可以整合反腐敗資源力量,形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,有利于形成嚴密的法治監(jiān)督體系,實現(xiàn)全面推進依法治國的目標。

國家監(jiān)察體制改革是推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的需要。十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。沒有厲行法治的決心,沒有健全完備的法律制度體系,沒有實施法治的能力和水平,很難稱得上是現(xiàn)代化國家。可見,治理體系和治理能力現(xiàn)代化,最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度,通過有效運轉(zhuǎn)的制度體系,實現(xiàn)對國家和社會的治理,說到底就是實現(xiàn)治理體系和治理能力的制度化、法治化。建立國家監(jiān)察委員會,形成高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系,有利于提升國家治理能力,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國家監(jiān)察體制改革,需要借鑒古今中外有益經(jīng)驗,與時俱進不斷創(chuàng)新

我國監(jiān)察制度起源于周朝,興于秦漢,隋唐時期臻于完備,一直延續(xù)至明清。在數(shù)千年的歷史長河中,監(jiān)察機構(gòu)幾經(jīng)變革,不僅名稱有所變化,而且機構(gòu)設(shè)置與地位也有所變化。最早的時候,丞相府、御史大夫府合稱二府,后來又增加了太尉,形成了所謂的三臺。監(jiān)察這個詞是從唐代開始出現(xiàn)的,在具體的官職名稱中變化不是太大,明清時代改為都察,無論稱為御史、監(jiān)察,還是都察,職能一直延續(xù)下來。監(jiān)察官的主要職能是監(jiān)察百官,即糾舉彈劾百官,其官職品位不高,但是權(quán)力很大,所謂“大事奏裁,小事立斷”。監(jiān)察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸方面。監(jiān)察法規(guī)也十分完善,從漢代的“監(jiān)御史九條”“刺史六條”,到清代的“欽定臺規(guī)”“都察院則例”“十察法”等不一而足。

中國近代的監(jiān)察制度是對古代監(jiān)察制度的發(fā)展,孫中山先生主張的獨立于立法、行政、司法、考試的監(jiān)察權(quán),就是對百官彈劾糾舉、實施監(jiān)督的權(quán)力,這一思想對我們改革監(jiān)察體制具有啟發(fā)意義。北歐等國家的議會監(jiān)察專員制度對我們同樣具有參考價值。域外監(jiān)察制度表明,無論采取議會監(jiān)察專員制,還是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機關(guān),均要通過立法保障監(jiān)察權(quán)獨立行使,明確監(jiān)察對象的廣覆蓋。如1810年瑞典的《監(jiān)察專員法》規(guī)定監(jiān)察的對象包括法官、檢察官、公立學(xué)校老師、公立醫(yī)院醫(yī)生、護士及委托從事公務(wù)的人員。監(jiān)察手段也比較多樣,如埃及的行政監(jiān)督署擁有公開或秘密調(diào)查、調(diào)檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權(quán)力,瑞士賦予監(jiān)察機關(guān)拘捕權(quán)、搜查權(quán),直至公訴權(quán)。

可以說,改革國家監(jiān)察體制,設(shè)立國家監(jiān)察委員會,既是時代的要求,也是我們吸收了古今中外有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上與時俱進的表現(xiàn),體現(xiàn)了中央全面從嚴治黨、全面依法治國的決心。

(作者為中國政法大學(xué)副校長)