作者:上海市人大農業與農村委員會主任委員 孫雷

2019年中央一號文件對新一輪農村改革作出部署,處理好農民和土地的關系仍然是深化農村改革的主線。進一步開展農村承包土地和農村宅基地“三權分置”改革,探索征地制度、農村集體經營性建設用地和農村宅基地制度“三塊地”改革,有效盤活農村土地資源,對實施鄉村振興戰略具有十分重要的推動作用。

上海是改革農村土地制度起步較早的地區。早在上個世紀九十年代,隨著工業化、城市化的推進,上海郊區農村就出現了“誰來種地、怎樣種地”的問題。上海在堅持農村土地集體所有的同時,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,把農戶擁有的土地承包經營權分為承包權和經營權,堅持依法自愿有償原則,實現了土地承包權和經營權的分離。土地經營權有序流轉,本市已培育了一大批家庭農場和農民專業合作社。截至去年底,上海郊區農用地流轉已達到85%,居全國之首。農用地“三權分置”改革為培育新型農業經營主體,發展現代農業提供了制度保證。去年底,十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關于修改農村土地承包法的決定,農用地“三權分置”入法。上海要進一步完善落實農用地集體所有權,繼續做好農戶承包經營權確權登記頒證工作,特別是要把經過登記的權證發放到每家農戶手中,更使流出土地的農民吃上“定心丸”。

常言道:農民與市民最大的區別是農民在農村有塊宅基地。從物權法角度來講,農民依法依規獲得的宅基地具有用益物權的屬性。一戶一宅,自建自用。農村宅基地的所有權歸農村集體經濟組織所有,農戶在依法申請獲得的宅基地上建造住房的權利屬于資格權,建成的住房具有所有權,同時獲得宅基地的使用權。“三權分置”就是農戶在維護宅基地所有權的前提下,保留對宅基地的資格權,再將宅基地使用權連同住房流轉給合法的主體經營。據統計,本市現有農村宅基地75.5萬戶,使用農村建設用地415平方公里。不少農戶將閑置的宅基地住房用于出租,用于搞農家樂,也有出租給其他主體搞民宿、農創等新業態。農村宅基地“三權分置”改革是篇大文章,下一步既需要加強頂層設計,從修訂相關法律到規范相關分置辦法,也需要基層積極探索。在守住農村宅基地所有權不變的底線下,盤活農民住房的存量資產,促進要素合理流動,促進農民財產性收入不斷增加。

幾年前,全國開展了農村“三塊地”改革試點工作。十三屆全國人大常委會第七次會議明確征地制度的改革和農村集體經營性建設用地入市改革已經成熟,可以全面推開,而對農村宅基地制度改革要求深化試點工作。上海在征地制度改革方面也作出了積極探索。

2016年,本市將被征地農民養老小城鎮保險并入了城鎮社會養老體系,被征地農民的社會保障水平有了較大的提高,受到了廣大被征地人員的普遍歡迎和肯定。改革農村宅基地制度在現階段雖然難度較大,但是,在某些方面也有突破的空間。比如,在堅持依法自愿有償的原則下,探索農戶退出農村宅基地資格權和使用權的新路子。農戶的住房可以按市場價評估全部收入歸農戶所有,農戶退出宅基地資格權和使用權可以依據現階段農村建設用地指標收益,獲得相應的獎勵。這項改革對于本市正在推進農民居住相對集中,改革現行農村宅基地供地制度、適度歸并農民住房、實施村莊更新具有十分重要的推動作用。

實踐告訴我們:改革農村土地制度,不僅極大促進農業生產力的發展,而且給農業農村現代化特別是實施鄉村振興戰略增添新的動力和活力。上海改革開放再出發,積極穩妥推進農村土地制度改革,喚醒農村“沉睡的資產”,必將成為鄉村振興的強大動力,必將給農業升級、農村發展、農民增收帶來新的飛躍。