為了應對我國人口老齡化的嚴峻形勢，2013年國務院出臺了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），制定了明確的目標：“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。”并要求“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。”民政部也制定了《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（〔2015〕33號，下稱《實施意見》），且制定了一系列優(yōu)惠扶持政策。

目前作為養(yǎng)老服務體系支撐的養(yǎng)老機構，全國共有4萬多家，主要分為公辦、民辦非營利性和民辦營利性三種。其中以前兩種為主，占了99%以上，因而民辦養(yǎng)老機構，幾乎都是非營利性的。而從我國現(xiàn)行養(yǎng)老體制來看，主要推行的是以“福利性養(yǎng)老”為主的養(yǎng)老制度，因為公辦養(yǎng)老機構和民辦非營利性養(yǎng)老機構，都是福利性的，是非營利性的。自1999年我國進入老齡社會以來，人口老齡化形勢日益嚴峻，2015年我國60歲以上老人已達到了2.22億，占總人口的比例為16.1%，預計到2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。另據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，我國養(yǎng)老床位數(shù)達到了669.8萬張，不過每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)只有32.8張，遠低于發(fā)達國家50～70張的平均水平。這么巨大的養(yǎng)老床位缺口，迫切需要大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機構。但現(xiàn)行養(yǎng)老體制，卻嚴重制約了民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展，其主要問題如下：

一是束縛了民辦養(yǎng)老機構的手腳。根據(jù)國家有關規(guī)定，民辦非營利性養(yǎng)老機構屬于福利性質(zhì)，是非營利性的，不能從事營利經(jīng)營活動，不能以盈利為目的。而且根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》（1999年12月28日民政部第18號令發(fā)布）的規(guī)定：“盈利不得分配，解體時財產(chǎn)不得私分。”投資者在創(chuàng)辦養(yǎng)老機構時，之所以辦成非營利性的，主要是考慮可以享受一系列優(yōu)惠政策。因而“不能從事營利經(jīng)營活動”，“不以盈利為目的”，“盈利不得分配”等現(xiàn)行規(guī)定，束縛了民辦養(yǎng)老機構的手腳，對民辦非營利性養(yǎng)老機構的發(fā)展形成了嚴重的制約。

二是使投資者喪失了財產(chǎn)所有權。根據(jù)《實施意見》的規(guī)定：“民辦非營利性養(yǎng)老機構應當為捐資舉辦，機構享有對其資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權，捐資人（舉辦者）不擁有對所捐贈財產(chǎn)的所有權。”按此規(guī)定，原來的投資者不僅變成了捐資者，而且喪失了財產(chǎn)所有權。捐資應以自愿為原則，因為并不是每個投資者都愿意捐資，大部份投資者的一身心血、全家積儲甚至大量舉債都投入了養(yǎng)老機構，現(xiàn)在卻因以前將養(yǎng)老機構辦成非營利性而變得一無所有，這對投資者及其家庭的傷害和影響太大。

三是投資者沒有較好的投資回報。根據(jù)《實施意見》的規(guī)定：“對于舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產(chǎn)、以及以借款方式投入組織運營的流動資金，允許其收取不高于市場公允水平的租金和利息。”按此規(guī)定，如果投資者以前在辦養(yǎng)老機構時注冊的資本金較少，后來追加了大量的固定資產(chǎn)和資金，卻只能以借款、租賃形式投入，而回報只能“收取不高于市場公允水平的租金和利息”。逐利是民間資本的本性，沒有較好的投資回報，又如何調(diào)動投資者的程極性？

四是停辦后投資者拿不到殘值。根據(jù)《實施意見》的規(guī)定：“民辦非營利性養(yǎng)老機構停辦后，應當依法進行清算，其剩余資產(chǎn)由民政部門負責統(tǒng)籌，以捐贈形式納入當?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專項基金。原始捐資有增值的，經(jīng)養(yǎng)老機構決策機構同意并經(jīng)審計符合規(guī)定的，可對捐資人（舉辦者）給予一次性獎勵。”按此規(guī)定，養(yǎng)老機構停辦，如果經(jīng)過清算，養(yǎng)老機構資產(chǎn)沒有增值，投資者可能一分錢的殘值都拿不到。