文◎馬同松?王征?趙建輝

民主的本質在于創造人民政治參與的合理秩序。黨的十九屆四中全會《決定》強調，“依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造”。選舉民主和協商民主是我國實現人民當家作主的兩種形式。其中協商民主是我國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。人民政協發揮作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，發揮好“專門協商機構”作用，有利于擴大人民有序政治參與，有利于更好實現人民當家作主，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、 協商民主與擴大人民有序政治參與

習近平總書記指出，“社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是中國共產黨的群眾路線在政治領域中的重要體現?！比嗣裼行蛘螀⑴c是讓人民群眾在制度框架下，充分表達自己的利益訴求和愿望，廣泛參與國家事務和社會治理，維護和發展自身合法權益，正確行使人民作為國家主人的政治權利。

（一）發展社會主義民主政治必須擴大人民有序政治參與。一個國家政治文明發展程度取決于民主政治發展水平，而民主政治發展水平在很大程度上取決于人民有序政治參與程度。人民參與國家政治活動的范圍越廣、程度越高，就越能保障人民的政治權利，也標志著這個國家的政治民主化程度越高。沒有人民有序政治參與，社會主義民主政治就會喪失發展意義；不能擴大人民有序政治參與，社會主義民主政治就會缺乏生命力和活力。

（二）協商民主的實質是實現人民有序政治參與。協商民主主張在多元社會現實背景下, 通過普通公民的參與, 就決策和立法問題相互交流、溝通, 最終達成共識, 和衷共濟。它以承認和尊重社會多元為基礎, 以維護和實現公共利益為目標，實質就是要實現和推進人民有序的政治參與。其作為一種民主的決策體制或理性的決策形式, 強調人民參與對民主政治的重要性, 認為每個公民都能平等地參與公共政策的制定過程, 自由地表達自己的意見并傾聽別人的觀點, 在理性的討論和協商中做出大家都能接受的決策, 使領導者在作出決定之前廣泛聽取各方面的意見, 在作出決策之時慎重考慮各方面的訴求和愿望, 從而促進公共政策的制定過程更科學、合理, 使制定出來的政策更具合法性, 也使政策的執行過程更加順暢。

（三）協商民主是擴大人民有序政治參與的有效形式。協商民主的主要意義是能夠保證人民有序的政治參與, 并且在保障人民行使權利的同時, 有利于促進參與型政治文化的形成, 有利于形成科學與民主的公共決策, 有利于整合政治過程中的利益沖突, 最大限度地調動各方面積極性, 協調各方面關系, 維護社會和諧穩定?，F階段中國人民有序政治參與面臨一系列問題, 諸如市場經濟條件下人民有序政治參與意識增強, 但政治參與能力不足;人民有序政治參與的制度建設不足, 政治參與渠道不暢通;無序政治參與和政治參與冷漠并存，等等。完善社會主義協商民主制度, 必將有助于拓展人民有序政治參與的渠道。

二、 人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，在擴大人民有序政治參與中具有獨特優勢

習近平總書記在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中指出，人民政協在協商中促進廣泛團結、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統，又反映時代特征，充分體現了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優勢。

一是制度優勢。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是從中國土壤中生長出來的、具有鮮明中國特色的新型政黨制度。人民政協集協商、監督、參與、合作于一體，具有完善的組織架構、完整的協商格局、全面的協商內容、嚴謹的協商程序，組織化、制度化、規范化、專業化程度高，構建了保證人民在日常政治生活中廣泛持續深入有序政治參與的機制和平臺，能夠最大限度地實現人民民主權利。

二是組織優勢。人民政協是由中國共產黨、各民主黨派，以及無黨派民主人士、人民團體、各少數民族和各界代表，臺灣同胞、香港同胞、澳門同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成。人民政協組織架構自上而下，全國、省、市、縣四級均設有常務委員會、主席會議等領導機構和專門委員會、政協機關等工作機構，形成了上下貫通的組織體系，與政黨協商、人大協商、政府協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商相比，這種組織優勢非常明顯。

三是主體優勢。人民政協參與主體包括不同時期社會各方面的代表人士，主要是政黨、團體、各界別和特邀人士。全國政協第八屆委員會到現在的組成界別為34個，基本涵蓋了社會各行各業、各族各界，為人民有序政治參與提供了廣泛的民意基礎和重要的制度渠道，有效避免了各種非制度化參與所引起的社會動蕩。同時，政協委員是各行各業具有代表性的優秀人才，他們的意見能夠充分體現人民群眾的意愿，能夠超脫部門利益局限、反映專業程度，促進廣大人民群眾的意志得到實現。

四是平臺優勢。在長期努力的基礎上，人民政協逐步形成了以全體會議為龍頭，以專題議政性常委會議和專題協商會為重點，以對口協商、提案辦理協商、界別協商等為常態的協商議政格局，搭建了各具特色的協商平臺，建立了機制，細化了流程，有比較完整的制度程序和參與平臺。

五是職能優勢。人民政協作為統一戰線組織，作為不同階級、不同階層、不同黨派、不同民族、不同團體在共同政治基礎上結成的廣泛的政治聯盟, 其根本職能就是爭取人心、凝聚力量。在人民政協協商平臺上，各界人士、各方代表經過反復協商、集思廣益，求同存異、聚同化異，基本達到思想上的統一和政治上的一致，使民意真正得到體現和貫徹，避免無序混亂的民意表達, 有效化解矛盾, 維護穩定。

三、 發揮人民政協專門協商機構作用，擴大人民有序政治參與的路徑選擇

黨的十九屆四中全會《決定》指出，“堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系”。按照社會主義協商民主的頂層設計，我國有七種“協商渠道”，但“專門協商機構”只有政協一個。作為“專門協商機構”，政協還應以搭建平臺為服務手段，實現與其他六種“協商渠道”的銜接、對接、承接，促使其他各個“協商渠道”作用都得到更好發揮。

（一）實現政協協商和政黨協商的有效銜接。政黨協商和政協協商是兩個高度關聯、彼此相依的具有明顯中國特色的協商民主實踐形式。政黨協商中包含著政協協商的內容，政協協商中也有政黨協商的實踐，兩者相輔相成，優勢互補?！吨泄仓醒腙P于新時代加強和改進人民政協工作的意見》中明確規定，“發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式作用，做好政協協商同政黨協商有關活動在協商議題、時間等方面的銜接工作”。“銜接”一詞，定義了政協協商和政黨協商之間的關系。政黨協商的特點是高層性、戰略性、小規模，而政協協商的特點是大規模、廣范圍、綜合性。經濟社會發展的長期戰略，重大利益關系的調整，人民群眾普遍關心的社會重大問題等，不僅需要政黨協商，更需要在更大范圍征求意見并形成共識，需要發揮更廣泛的政協協商作用。實踐中，一要在協商議題上銜接好?！吨泄仓醒腙P于新時代加強和改進人民政協工作的意見》已經明確，“堅持黨委會同政府、政協制定年度協商計劃制度”，也就是說，政協協商、政黨協商議題確立的主導者都是黨委，從而為政協協商和政黨協商在議題實現有效銜接創造了條件。二要在調查研究上銜接好。考慮到作為政黨協商主體之一的各民主黨派，同時也是政協的組成單位。中共各級黨組織可以就一些重大問題委托人民政協，通過民主黨派與政協專門委員會聯合調研等形式，對一些事關群眾利益的議題深入開展調查研究。三要在協商活動上銜接好。政協要通過共同舉辦協商活動等方式，支持各民主黨派和無黨派人士在政協參與國家重大方針政策討論協商，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議等作出機制性安排。

（二）發揮好政協協商對人大協商的“配合”作用。人大協商與政協協商的內在聯系在于我國的根本政治制度與基本政治制度的制度安排。從協商內容看，人大協商重點是“深入開展立法工作中的協商?！睆臍v史和實踐看，人民政協參與立法協商有非常成功的先例。從現實看，一些地方黨委在人民政協開展了一些地方性法規立法協商工作，積累了成功的實踐經驗。因此，在同級黨委的領導下，在法律法規起草環節中，充分發揮政協協商對立法協商的支持配合作用，更有利于立法工作全面聽取社會各界群眾的意見，也更有利于拓寬人民有序參與立法途徑，把立法協商納入決策程序，推進“中共黨委動議－政協協商－人大決策－政府執行”的機制落實。

（三）促進政協協商與政府協商的耦合。實踐中，政協協商與政府協商的耦合已有成功的經驗和做法。比如，參加政協全會的委員列席人大會議聽取和討論政府工作報告，政府和有關部門領導聽取委員協商議政建議，委員提案交政府及其部門辦理等等。但政協協商和政府協商在內容、平臺、制度上各自具有很強的選擇性，必須著力推進二者之間的耦合。一是在內容上耦合。政府要在政協協商計劃制定中積極主動發揮作用，一些重要的政府協商議題，可以委托政協開展重大課題調研論證等。完善政協協商成果采納、落實和反饋機制。二是在平臺上耦合。積極搭建政府協商平臺，擴大政協各黨派、團體和各族各界人士的參與。積極參與和運用政協協商平臺“借臺唱戲”。增強政府協商平臺的政協參與，提高政府協商的開放度。加強與政協的協作，共同打造面向社會的通用平臺。三是在制度上耦合。政府與政協作為行政與協商的對應組織，可以實現不同層面、不同范圍、不同對象上的對應，確定對應的協商內容、形式、程序，建立耦合協商機制。

（四）發揮好政協協商對人民團體協商的“組織”作用。人民團體與人民政協有著天然的聯系，人民政協成立之初，人民團體就是人民政協的主要參加單位?！吨泄仓醒腙P于加強社會主義協商民主建設的意見》中指出，“建立完善人民團體參與各渠道協商的工作機制。”并強調，“政協要充分發揮人民團體及其界別委員的作用，積極組織人民團體參與協商、視察、調研等活動，密切各專門委員會和人民團體的聯系。具體講，政協年度協商計劃中應有一部分是人民團體提出的議題，要重視發揮人民團體界別作用，積極組織界別委員參與協商活動，支持人民團體圍繞涉及所聯系群眾切身利益問題獨立開展協商活動，人民政協給予業務上的指導。

（五）發揮好政協協商對基層協商的“指導”作用。（上接頁）《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出“穩步推進”基層協商。習近平總書記強調，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”?？h級政協是人民政協組織體系的重要組成部分，作為專門協商機構，縣級政協工作目前還不同程度存在定性模糊、職能模糊、責任模糊等問題。推動政協協商與基層協商有效銜接，可以把縣級政協作為專門協商機構的職能、性質、定位更加鮮明地凸現出來。在協商內容上有效銜接，縣級政協更多聚焦基層群眾的關切協商議政。在協商形式上有效銜接，縣級政協要有序引導基層群眾參與政協協商。在協商機制上有效銜接，縣級政協要積極參與和指導基層協商民主工作。

（六）發揮好政協協商對社會組織協商的“引導”作用。當前, 我國社會組織已逾80萬個, 成為重要的社會參與主體,但社會組織協商目前尚處在“逐步探索”過程中。特別是在協商渠道方面, 社會組織協商存在嚴重缺失問題。相較于人民政協這個專門協商機構，政協專門委員會與社會組織聯系比較緊密，可以承擔起引導社會組織協商的重任，從實踐來看，一是政協協商中要注意吸收社會組織的負責人參加。二是通過政協有意識地為社會組織與黨政部門協商搭建平臺。三是專門委員會加強與社會組織的聯系，引導他們開展協商活動。

優化界別設置，增加人民政協構成的覆蓋面。十九大報告提出，“要增強人民政協界別的代表性”。落實這個要求，就必須清醒認識到我國社會結構已經或正在發生的變化，與時俱進、改革完善，進一步擴大界別覆蓋面，增強委員代表性，進而讓更多人民群眾通過人民政協有序參與政治。比如，可以將功能相近的科技和科協界別合并，實現優化目的。再比如，可以考慮增設“生態環境界”“法律界”，以及自由職業者、新社會組織等界別，擴大界別覆蓋面。

（作者馬同松系自治區政協辦公廳副主任；王征系自治區政協辦公廳研究二室主任；趙建輝系自治區政協辦公廳研究二室副主任）