深入推進(jìn)依法行政、全面建成法治政府,是全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家偉大征程中的重中之重。黨的十八大將全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一確立為法治政府基本建成,黨的十八屆四中全會(huì)為法治政府賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。同時(shí),2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》和十九大報(bào)告又都對(duì)法治政府建設(shè)提出了若干具體要求。加快建設(shè)法治政府,立法保障的作用不容忽視,科學(xué)立法作為法治要求中的首位要求,在整個(gè)政府法治化發(fā)展建設(shè)中起著基石的功能,在新時(shí)代的背景之下深入推進(jìn)依法行政,各級(jí)政府必須從源頭上重視立法的重要性,堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的核心作用,加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法,提高政府立法質(zhì)量。

完善立法體制機(jī)制,加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法,注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,著力提高立法質(zhì)量,完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,是新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的總體要求。當(dāng)前,加快政府機(jī)構(gòu)組織立法,以法定形式理順政府行政部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系,優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置。一方面,有利于厘清行政機(jī)關(guān)的職權(quán)關(guān)系,化解權(quán)力交錯(cuò)的現(xiàn)狀問(wèn)題,以更好落實(shí)權(quán)責(zé)法原則;另一方面,有利于行政組織和行政程序相關(guān)法律制度的完善,進(jìn)而推動(dòng)政府機(jī)關(guān)將行政職能、程序、權(quán)限管理系統(tǒng)性納入法治化渠道。推進(jìn)立法修法,發(fā)揮重點(diǎn)領(lǐng)域立法的加強(qiáng)引領(lǐng)和推動(dòng)作用。黨的十八大報(bào)告指出:“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。”所謂“重點(diǎn)領(lǐng)域立法”,就是要按照十八大提出的全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局的要求,抓住各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中的主要矛盾和面臨的重大問(wèn)題,通過(guò)立法項(xiàng)目的科學(xué)立項(xiàng)和有效落實(shí),為全面建設(shè)小康社會(huì)、深化改革開(kāi)放提供更加有力的法治保障。

充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用,開(kāi)拓行政立法新局面。開(kāi)拓行政立法新局面,首先要厘清人大主導(dǎo)立法同黨及各立法主體間的關(guān)系,堅(jiān)持在黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大主導(dǎo)立法,明確分工、彰顯立法民主性,立足人大主導(dǎo)立法,充分發(fā)揮政府基礎(chǔ)性作用。地方立法要始終把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重點(diǎn),努力推進(jìn)地方立法的理念創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新和工作創(chuàng)新。

黨的十八大報(bào)告提出,要“加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)”。立法,實(shí)際上就是一系列認(rèn)識(shí)、協(xié)調(diào)、處理各種利益矛盾的過(guò)程。地方立法綜合性強(qiáng)、戰(zhàn)線長(zhǎng)、程序多,一部法規(guī)的出臺(tái),往往涉及政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面知識(shí),要?dú)v經(jīng)從立項(xiàng)、起草、提案、審議,到調(diào)研論證、協(xié)調(diào)修改、公布實(shí)施等諸多環(huán)節(jié)和程序,可能涉及多方面的利益關(guān)系和多部門的工作體制機(jī)制。為了調(diào)和各方利益相互碰撞的局面,地方人大及其常委會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌組織和協(xié)調(diào),發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的作用,善于把立法各環(huán)節(jié)、各方面的力量組織起來(lái),優(yōu)化配置各種立法資源,形成立法工作的整體合力。

積極探索科學(xué)民主立法新途徑,完善表決前評(píng)估程序及專家咨詢制度。立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量,越是強(qiáng)調(diào)依法治國(guó),越是要注重提高立法質(zhì)量。提高立法質(zhì)量,根本途徑在于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。適時(shí)引入表決前評(píng)估程序,通過(guò)征求各方面意見(jiàn),不僅有利于增強(qiáng)立法科學(xué)性和民主性,進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量,同時(shí)也有利于立法機(jī)關(guān)健全立法機(jī)制,在立法中自覺(jué)擺正位置,主動(dòng)查找問(wèn)題,完善立法程序,使立法工作更加科學(xué)合理,實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)法規(guī)實(shí)施效果,維護(hù)國(guó)家法治體系的整體協(xié)調(diào),提高立法決策的科學(xué)化和民主化水平的法治目標(biāo)。

實(shí)行專家咨詢制度、設(shè)立法律咨詢委員會(huì),是加強(qiáng)地方立法工作所采取的一項(xiàng)重要舉措。在專家咨詢委員會(huì)的基礎(chǔ)上建立完善立法咨詢專家?guī)?將法律專家,以及經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、教育、科技、文字等各方面的專家納入立法咨詢專家?guī)?將召開(kāi)法律咨詢委員會(huì)會(huì)議聽(tīng)取專家學(xué)者的意見(jiàn),作為立法的既定程序；將高度重視并不斷加強(qiáng)立法咨詢工作,作為實(shí)行科學(xué)立法、民主立法的重要標(biāo)志。充分發(fā)揮社會(huì)智力資源優(yōu)勢(shì),不斷推進(jìn)人大立法工作科學(xué)化、民主化水平。法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)規(guī)定,法治政府建設(shè)應(yīng)拓展社會(huì)各方有序參與政府立法的途徑和方式。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見(jiàn)制度,充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。

構(gòu)建立法后評(píng)估制度,建立規(guī)范性文件清理長(zhǎng)效機(jī)制。規(guī)范性文件后評(píng)估制度實(shí)際上是從“立法后評(píng)估制度”發(fā)展而來(lái)的,立法后評(píng)估是評(píng)估主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序、運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)對(duì)現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章的文本質(zhì)量、實(shí)施效果作出定性和定量的分析和評(píng)價(jià)。構(gòu)建規(guī)范性文件后評(píng)估制度,能夠起到維護(hù)法制統(tǒng)一、政令暢通,保障依法行政擁有良法基礎(chǔ),提高規(guī)范性文件的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性的作用。

規(guī)范性文件清理是政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的重要表現(xiàn)之一。政府規(guī)范性文件清理不僅有助于優(yōu)化依法行政的法律制度環(huán)境,推進(jìn)法治政府建設(shè)；還可以有效地提高政府行政辦事效率。在實(shí)踐中,本著誰(shuí)制定、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)起草、誰(shuí)清理的原則,將清理決定的作出和具體清理工作分開(kāi),一方面,將作出法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件繼續(xù)有效、修改、廢止或者宣布失效的決定權(quán)歸于制定機(jī)關(guān)；另一方面,將具體清理工作交由起草部門或者實(shí)施機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。通過(guò)進(jìn)一步構(gòu)建并完善法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理機(jī)制,及時(shí)修改和廢止不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的文件,同時(shí)將符合發(fā)展要求的措施及時(shí)吸納到法律體制,有利于充分發(fā)揮法治建設(shè)的引領(lǐng)作用,實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)和改革決策的有效銜接。同時(shí),地方應(yīng)將階段性、臨時(shí)性的清理工作上升為長(zhǎng)期性的工作,通過(guò)理順工作職責(zé)、明確清理任務(wù)及方式方法,有利于增強(qiáng)清理工作的主動(dòng)性。

(作者系中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng))