習近平總書記強調：“沒有全民健康，就沒有全面小康。”為了使正在審議的基本醫療衛生與健康促進法草案更加完善，11月28日至12月1日，十三屆全國人大常委會立法調研組赴云南開展立法調研。

針對基層醫療衛生服務能力薄弱的現狀，作為我國衛生與健康領域的“母法”，基本醫療衛生與健康促進法草案強調要“強基層”，堅持以基層為重點，著力加強基層醫療衛生機構和人才隊伍建設。

無論是召開各級人大代表座談會，還是深入現場實地考察，調研組都注意多傾聽來自基層的聲音。調研組領導感嘆，“這些立法建議，是我們坐在辦公室里想不出來的。”

讓優質醫療人才下沉到基層

11月28日，調研組剛到云南，就請來3位全國人大代表和7位地方各級人大代表進行座談，聽取他們對這部法律草案的意見和建議。

草案把健康定位在促進“保基本、強基層、大健康”上，明確規定，“建立規劃適宜、結構合理、分布均衡的醫療衛生人員隊伍。”“加強全科醫生的培養和使用，發揮其在基本醫療衛生服務中的獨特作用。”

全國人大代表、云南省第一人民醫院院長蔣立虹第一個發言，“云南省很多村寨地理位置偏遠，鄉村醫生在一定程度上彌補了農村基層醫療和公共衛生服務保障的短板，盡管我省對鄉村醫生給予了適當補助，但是鄉村醫生仍存在老齡化、難留住的問題，且服務能力相對較弱。”他建議，法律應對全科醫生以及其他醫療衛生人員的培養和使用，給予欠發達地區更多的配套政策和激勵機制，助力優質醫療資源真正下沉到基層，讓他們留得下、穩得住，能看病、會看病。

“國家加強鄉村醫生隊伍建設，完善對鄉村醫生的多渠道補助機制。” 草案的這條規定，讓全國人大代表、云南省財政廳廳長張巖松很振奮。他認為，提升基層醫療衛生診療水平和服務能力，人才是關鍵，但長期以來，基層衛生人才缺乏，素質不高，待遇偏低，隊伍不穩定，特別是基層全科醫生嚴重缺乏，鄉村醫生保障機制不完善。

張巖松列舉了一組數據：2017年，云南省服務每萬人口的全科醫生僅1.09人，低于全國及西部地區平均水平；基層醫療衛生機構人員12.01萬人，只占總數的32.52%。他建議，立法應進一步加大對西部地區基層醫療衛生人才培訓培養支持力度，加大東部地區對西部地區基層醫療衛生人才培訓培養的幫扶力度。

說起基層醫療衛生人才短缺的問題，全國人大代表、德宏州中醫醫院副院長張益俊也是滿肚子心里話，“疾控人員留不住啊！我們德宏州疾控中心每年招3—4名醫生，都是碩士以上學歷，可現在幾乎全走光了。為什么？就是因為待遇低，每月的收入在當地只能解決個人的基本生活問題，結婚生子都困難。”

談到對基層醫療衛生人才的培養，代表們提出了一些具體建議：加強在貧困地區、邊疆地區全科醫生定單、定向培養，并鼓勵畢業后在基層工作5—7年以上；對社區醫生、鄉鎮衛生院醫生，在薪酬津貼、職稱評定、職業發展、教育培訓等方面實施優惠待遇；探索和建立對鄉村醫生、家庭醫生的培養、培訓機制。

11月30日，調研組在邊遠山區鄉村的瑞麗市戶育鄉衛生院見到兩位來自市級醫院的醫生正在出診。市民族醫院的景頗族醫生梅普都每月要來衛生院出診一次，坐在他對面的是來自市人民醫院的李曉丹醫生，她一周要到衛生院出診兩次，“這是醫院的要求，我們自己也愿意來，希望用我們的努力提高衛生院的醫療水平。”每當這些市級醫院醫生到衛生院出診時，病人都會多一些。

調研組提出，目前，不可能每個縣醫院、鄉鎮衛生所都擁有高水平的專家隊伍，可以通過互聯網、大數據等現代信息技術，進行遠程醫療、網上會診，把大醫院的技術和經驗傳送到基層，實現資源共享、綜合利用。這些都需要從法律上加以引領和規范。

支持基層醫療衛生機構發展

醫療資源怎樣才能做到均衡、合理、科學地配置和布局，這既是公眾關心的熱點，也是立法調研關注的焦點。

草案在總則中明確國家采取多種措施，優先支持基層醫療衛生機構發展，提高基層服務能力。二審稿中增加規定，國家加強以縣級醫院為中心，鄉鎮衛生院、村衛生室為基礎的農村醫療衛生服務網絡和以社區衛生服務中心為主體的城市社區衛生服務網絡的建設。

據介紹，云南省129個縣中，只有60個縣各有一所縣級公立醫院能達到縣醫院醫療服務能力基本標準，這就導致在健康扶貧要求集中救治的9類15種大病中，縣級公立醫院只能承擔少數疾病的治療，大多數疾病救治需要轉至上級醫院。

12月1日，調研組來到騰沖市固東鎮江東社區衛生所。這個衛生所是十幾年前建的，從外面看還可以，可一走進診室，就能看見一些地方的墻壁已經脫落開裂，氧氣瓶也是銹跡斑斑。所長黃科中的第一個要求是，希望能解決衛生所的房屋設施建設問題。

醫療衛生機構條件落后，在基層，尤其是邊遠山區很普遍。石林縣大可鄉人大代表、大可鄉衛生院副院長李鳳云，作為最基層的醫療衛生工作者，天天和老百姓打交道，嘗遍了基層醫療衛生工作的酸甜苦辣，說話很直率，“前幾年，我院配備了一臺X光機，由于相關設施配備不合理等原因，這臺機器到現在也沒有用過，成了一堆廢品。”

調研組認為，醫療資源的配置和布局必須堅持從實際出發，最大限度利用醫療資源，發揮其效能。調研組建議，可以考慮增加有關條款，通過法律調節來推動和保障醫療資源均衡合理科學的配置。同時，對共享資源的綜合利用，也可以從法律上予以規范。

加大對西部地區的投入傾斜

“雖然我們每月能掙2500—2800元，但是要交300元的伙食費、500多元的水電費等，上網和文具的開銷100多元，這些費用加起來每月約1000多元，每年年底還要交8800元的養老保險，衛生院的一些設備得由我們自己掏錢買，根本不夠支撐自己的生活，真是‘苦’啊！”12月1日，面對調研組，騰沖市固東鎮江東社區衛生所的醫生“大倒苦水”。

“國家加大財政投入力度，扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發展基本醫療衛生與健康促進事業。”草案的這條規定，抓住了目前醫療衛生和健康工作發展不平衡不充分的主要矛盾，有利于進一步促進邊遠地區基層醫療衛生服務能力建設。

張巖松提出，云南財力較弱，對中央財政依賴較高，現有的投入水平還不能完全滿足衛生健康事業發展的需要。比如，按照基層醫療服務能力提升工作要求，鄉鎮衛生院完成設備標準化配置、縣級公立醫院提質達標晉級行動、基層衛生人才培養等項目的資金需求量很大，財政保障的難度也較大。他建議，立法加大對西部地區衛生健康事業發展的投入傾斜，支持西部地區加快提升縣級及其以下醫療衛生機構的服務能力建設。

有代表認為，盡管草案明確了資金保障，也明確了各級政府的責任，但是在西部地區，地方財力有限，落實起來有困難。今后在制定實施細則時應進一步具體化、明晰化。同時，應鼓勵東部地區社會資本投入西部地區衛生事業發展，加快縮小東西部醫療衛生和健康事業發展差距。云南省人大代表、紅河州衛生和計劃生育委員會主任張鵬程建議，立法應增加中央財政對邊疆地區、貧困地區醫療衛生投入傾斜的規定。

王比學