2015年5月1日開(kāi)始實(shí)施的修改后的行政訴訟法賦予了公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的請(qǐng)求權(quán)，也賦予了法院審查規(guī)范性文件是否合法的判斷權(quán)。該法第53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，可以一并請(qǐng)求對(duì)該文件進(jìn)行審查。

修改后的行政訴訟法實(shí)施3年多后，最高人民法院首次公布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例和數(shù)據(jù)。最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)黃永維透露，2016年1月到今年10月，全國(guó)一審行政案件收案數(shù)為651544件，其中規(guī)范性文件附帶審查3880件。

“這組數(shù)據(jù)說(shuō)明，當(dāng)前規(guī)范性文件任性的情況比較常見(jiàn)，對(duì)規(guī)范性文件的審查是司法監(jiān)督需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。下一步，法院行政審判工作將通過(guò)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的司法監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范性文件質(zhì)量的提高。”黃永維說(shuō)。

此次公布的典型案例中有一起是山東省五蓮縣社保不予報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)用案件，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處依據(jù)《2014年五蓮縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作實(shí)施辦法》第五條第二款的規(guī)定，認(rèn)為所就診的醫(yī)療機(jī)構(gòu)不屬于政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，決定不予報(bào)銷(xiāo)，但法院審查后認(rèn)為，該依據(jù)不符合上位規(guī)范性文件的規(guī)定，不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，撤銷(xiāo)了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處的答復(fù)。

事情發(fā)生在4年前。2014年4月，五蓮縣居民徐云英的丈夫劉煥喜患肺癌晚期并發(fā)腦轉(zhuǎn)移，先后兩次入住淄博萬(wàn)杰腫瘤醫(yī)院治療，3個(gè)月后醫(yī)治無(wú)效去世。在淄博萬(wàn)杰腫瘤醫(yī)院住院治療期間，產(chǎn)生醫(yī)療費(fèi)用10萬(wàn)余元。2014年7月21日，徐云英申請(qǐng)五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處給予辦理新農(nóng)合醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)，但當(dāng)?shù)厣鐣?huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處決定不予報(bào)銷(xiāo)。

徐云英認(rèn)為，五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷(xiāo)所依據(jù)的政策規(guī)定不符合省、市相應(yīng)政策規(guī)定的精神，侵犯其合法權(quán)益，為此向五蓮縣政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)。五蓮縣政府認(rèn)為五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處的《書(shū)面答復(fù)》符合規(guī)定，決定維持該《書(shū)面答復(fù)》。隨后，徐云英起訴至法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處作出的《書(shū)面答復(fù)》，同時(shí)，對(duì)五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處所依據(jù)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。

山東省日照市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，《2014年五蓮縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作實(shí)施辦法》規(guī)定“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利作出了限縮性規(guī)定，不符合上位法規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，《書(shū)面答復(fù)》應(yīng)予撤銷(xiāo)。

關(guān)于徐云英提出的新農(nóng)合醫(yī)療費(fèi)用依據(jù)上位規(guī)范性文件的規(guī)定應(yīng)否報(bào)銷(xiāo)，二審法院認(rèn)為需由五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處重新審查并作出處理。

最高人民法院行政審判庭審判長(zhǎng)梁鳳云表示，判斷規(guī)范性文件與法律法規(guī)是否沖突，法院主要從制定主體、制定目的、制定過(guò)程是否符合規(guī)范、是否明顯違法等情形進(jìn)行審查。

他結(jié)合此案分析，“依據(jù)山東省衛(wèi)生廳、民政廳、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于鞏固和發(fā)展新農(nóng)合醫(yī)療制度的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，三級(jí)以上新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在全省范圍內(nèi)互認(rèn)，參合農(nóng)民通過(guò)簽訂協(xié)議互認(rèn)一、二級(jí)新型農(nóng)村合作定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，可享受當(dāng)?shù)匾?guī)定的同級(jí)別新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)償比例。《2014年五蓮縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作實(shí)施辦法》規(guī)定限縮了行政相對(duì)人選擇就醫(yī)的權(quán)利，不符合上位依據(jù)的相關(guān)規(guī)定，不能作為認(rèn)定涉案行政行為合法的依據(jù)。”

最高人民法院公布的其它8起典型案例探討了附帶性審查的原則和法律界限以及可采用征求制定機(jī)關(guān)意見(jiàn)等審查方式。最高人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)王振宇說(shuō)，“規(guī)范性文件附帶審查是新行政訴訟法創(chuàng)設(shè)的全新制度，審查的內(nèi)容是規(guī)范性文件的合法性，維護(hù)公民、法人或者其他組織挑戰(zhàn)他們認(rèn)為不合法的規(guī)范性文件的合法權(quán)益。”

修改后的行政訴訟法雖然賦予了法院在行政審判中附帶審查“紅頭文件”合法性的權(quán)力，但由于缺乏明確的程序指引，這項(xiàng)制度實(shí)施效果不佳。最高人民法院今年2月7日發(fā)布《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“解釋”），明確提出規(guī)范性文件不合法的，法院可以向制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止的司法建議。

行政規(guī)范性文件俗稱(chēng)“紅頭文件”，泛指政府機(jī)關(guān)發(fā)布的措施、指示、命令等非立法性文件，因套以象征行政機(jī)關(guān)權(quán)威的“紅頭”，故稱(chēng)“紅頭文件”。實(shí)踐中，這類(lèi)文件數(shù)量最多、使用范圍最廣，但有的地方政府利用紅頭文件擴(kuò)權(quán)、增加老百姓義務(wù)、限制其基本權(quán)利，遏制亂象叢生且缺乏有效監(jiān)督的紅頭文件的呼聲一直較高。

解釋對(duì)相關(guān)條款予以細(xì)化，基本理念是：既維護(hù)合法行政規(guī)范性文件的效力，又防止不合法條款進(jìn)入實(shí)施過(guò)程。

解釋明確了規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的權(quán)利，即法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法，應(yīng)聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見(jiàn)的，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，行政機(jī)關(guān)未陳述意見(jiàn)或者未提供相關(guān)證明材料的，不能阻止法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

解釋明確了規(guī)范性文件審查的具體方式，即法院對(duì)規(guī)范性文件一并審查時(shí)，可從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。解釋明確，行政訴訟法第64條規(guī)定的“規(guī)范性文件不合法”具體包含的情形是：超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；未履行法定批準(zhǔn)程序、公開(kāi)發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。

解釋明確了規(guī)范性文件不合法的處理方式。法院審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。規(guī)范性文件不合法的，法院可以在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議，法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)法院備案。

解釋還明確了規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督程序。各級(jí)法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論。最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審。

中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者 王亦君 來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)