原標題：最高法：法院可直接認定“紅頭文件”是否合法

發布會現場。

　　中新網北京4月27日電(記者 馬學玲)最高法27日發布的關于行訴法若干問題的司法解釋明確，法院可在判決書中闡明規范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法；另外還可向制定機關提出處理建議，并可抄送制定機關的同級人民政府或上一級行政機關。

　　第十二屆全國人大常委會第十一次會議于2014年11月1日通過了關于修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實施24年以來的第一次“大修”。針對新行政訴訟法增設的新制度、新規定，最高法及時制定了關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，并于27日上午以召開新聞發布會的形式予以公布。

　　法院可闡明“紅頭文件”是否合法，并提建議

　　這則司法解釋明確，“規范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。”

　　最高人民法院行政庭副庭長李廣宇對此表示，行政訴訟法這次修改增加規定，可以一并請求審查規范性文件，這是一個非常大的進步。

　　“所謂規范性文件，也就是我們日常所俗稱的‘紅頭文件’，紅頭文件是大量的，而且由于它是針對不特定的公眾能夠反復適用，往往涉及面非常廣、持續的效力非常久。而且如果一旦違法，所帶來的損害是一個具體的行政行為不能和它同日而語的。”李廣宇這樣描述“紅頭文件”違法的危害性。

　　李廣宇注意到，實踐當中，老百姓也對一些機關制定的“紅頭文件”多有垢病，比如有些沒有法律明確依據的亂收費的規定等等，這都是對群眾的合法權益能夠產生直接影響的。

　　多年來，行政訴訟法只受理針對具體行政行為的起訴，對所謂的抽象行政行為是不能受理的，所以社會各界，包括學術界，長期以來一直都呼吁要把抽象行政行為也納入行政訴訟的受案范圍。

　　“這次立法機關在修改行政訴訟法時也順應了社會各界的呼聲，規定了對規范性文件可以一并請求審查。”李廣宇提醒，但是對規范性文件的審查也要有一個全面正確的解讀。

　　是否意味著可對“紅頭文件”提起訴訟？

　　對此，有記者現場提問：這是否意味著對于“紅頭文件”現在可以提起行政訴訟了？

　　“首先，這不代表著就可以對抽象行政行為一律直接提起訴訟。”李廣宇指出。

　　他說，行政訴訟法第13條在對受案范圍做排除規定時并沒有對原來的規定作出修改，也是對這些行政法規、規章，國務院所作出的具有普遍約束力的決定命令，也就是所謂的抽象行政行為還是排除在受案范圍之外的，就因為抽象行政行為具有針對不特定公眾能夠反復適用，不是針對某個具體的個人所作出。

　　李廣宇解釋稱，由一個具體的個人針對它提起訴訟，事實上是行使了公眾訴訟的權利，他自己就沒有一個“訴”的利益。從學理上講，他提起的這個訴訟就應當是屬于公益訴訟。

　　李廣宇說，公益訴訟就是它不是一個適格的原告，主張的不是自己的利益，更多主張的是公眾的普遍利益，但是公益訴訟需要有法律的明確規定，這次行政訴訟法修改也有有關方面、社會各界提出了要增加行政訴訟的公益訴訟的規定，但是立法機關經過認真研究認為公益訴訟問題還需要作出一些探索和研究，先在實踐當中可以探索，等時機成熟后，等積累了一定的經驗之后在通過修改法律時再把它納入行政訴訟管理。

　　李廣宇介紹，在公益訴訟還沒有正式寫進行政訴訟法的時候，具體的個人針對抽象行政行為的起訴肯定目前無法納入進來，但是請求在提起行政訴訟的時候針對一個具體行政行為起訴時，可以請求一并審查這個具體行政行為所依據的規范性文件。

　　“這實際上就等于通過一個依照抽象性、規范性文件作出了針對特定個人的、影響他權利義務的具體行政行為，事實上就使得這個規范性文件藉由具體行政行為和單個的個人建立起了聯系，他也就有了訴的利益，他主張的也就是個人的利益，而不是不特定的公眾的利益了。” 李廣宇解釋稱。

　　可請求一并審查的規范性文件是指哪些？

　　李廣宇提醒，根據行政訴訟法的規定，可以請求一并審查的規范性文件是限于規章以下，不包括規章。

　　“因為規章以及規章以上的行政法規都是受《立法法》調整的，屬于廣義概念上的法律，是一個立法性的行為，而不是具體的行政行為。所以針對它們是不能審查的，而且憲法、立法法，還有一些規范性文件制定辦法等等也都對監督的權限、監督的機關作出了規定。”李廣宇說。

　　具體到規范性文件怎么審查，李廣宇指出，按照行政訴訟法的規定和司法解釋進一步的規定，法院首先要審查規范性文件的合法性。如果經過審查認為它不合法，不把它作為認定具體行政行為合法的依據。

　　李廣宇說，新制度更進一步規定，法院可以在判決書當中闡明規范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法；另外還可以向制定機關提出處理建議，并且還可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。

　　李廣宇對此評價稱，“這個處理也是又往前走了一步，不是說不用就可以了，還要建議制定機關對認定不合法的規范性文件在一定時間內作出修改、廢止等等處理。”

　　“我們也聽到過有些方面的反映，說為什么不能規定‘法院直接對不合法的規范性文件進行撤銷、確認它無效’？”

　　李廣宇自問自答說到，這也是世界各國通行的做法，也是考慮到權力的分工，因為對于規范性文件的處理，它的“立改廢”問題，其他法律規范是有明確權限規定的，是要由有權機關依照法定的程序作出這樣的處理，法院能夠向有關機關提出這樣的處理建議，就體現了這種權力的分工。(完)