黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,明確了改革的指導思想、總體思路和目標任務,是新時代我國推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革和重大制度安排,涉及范圍之廣、職能調整之深刻前所未有,充分體現了黨中央進一步推進全面深化改革和加快轉變政府職能的堅定信心和決心。會議明確提出,深入推進簡政放權,完善市場監管和執法體制,強化事中事后監管,提高行政效率,全面提高政府效能,建設人民滿意的服務型政府。

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黨的十八大以來,我國加快完善社會主義市場經濟體制,大力推進行政審批制度改革向縱深發展,深入推進商事制度改革,推動政府職能轉變取得重大進展。在新的歷史條件下,隨著行政審批事項的大幅削減,市場準入門檻的不斷降低,需進一步加快市場監管體系改革,明晰監管職責,完善監管機制進而實現統一高效監管。近期,新組建的國家市場監督管理總局正式掛牌成立,進一步集中監管職能,統一負責市場綜合監督管理,有效實現了市場全流程監管,有力化解了監管職能交叉重疊、權限邊界模糊等既有問題,轉變了過去市場監管所呈現的“碎片化”樣態,全面提升市場監管的層面和級別。新時期進一步構建嚴密有序、互為支撐的市場監管體系,要在監管方式、監管程序和監管能力建設三個維度上著力加以推進。

整合創新監管方式提升監管效能

黨的十八屆三中全會提出,推進國家治理體系和治理能力現代化。推動國家管理向國家治理的根本性變革,意味著更加注重政府與非政府主體之間的互動,要求政府提供更靈活、更多樣、更智能的監管方式。當前社會分工、社會結構日益復雜,經濟全球化、信息化相互疊加并快速發展,也對傳統市場監管形成巨大沖擊。不同的監管方式在達成監管目標的效率性上存在較大差異,在這種態勢下,如果僅僅運用行政許可、行政處罰、行政強制等傳統方式,難以達到預期監管效果,一定程度上也會對“互聯網+”、共享經濟等新經濟形態的發展造成阻滯。對此,需要尋求新的、組合式的監管工具。

傳統監管以強制力為后盾,多采用單向式、懲戒式的行政手段來達到管理目標,而包括信息監管、運用標準的監管在內的新興監管方式則更加注重手段的多元協同,這些監管手段在契合現代社會發展特征的同時,也相對削弱了傳統監管方式帶來的一定程度的對抗性。其中,信息監管以信息為媒介,強化政府與社會公眾的信息溝通,使公眾知悉被監管者的運行狀況,進而強化對被監管者的行為監督和約束。信息監管主要包括主管行政機關要求相對人強制披露有關信息、主管行政機關公布相關信息以達到監管和懲罰的目的等兩個方面,前者如各領域正逐步健全完善的信息強制性披露制度,后者如國家企業信用信息公示系統等。同時,運用標準進行監管也是當前市場監管的重要手段,即由國家或者行業組織制定適當的標準以達到監管目標。2018年年初正式實施的新修訂的標準化法,進一步擴大了標準范圍,明確了標準制定的要求、責任等,為當前以國家標準作為有力監管手段提供了重要的法律依據?！渡罨h和國家機構改革方案》將國家標準化管理委員會職責劃入國家市場監督管理總局,也充分表明了標準化作為市場監管技術手段的重要地位。

總體來看,傳統監管和新興監管方式相互促進、互為補充,在新形勢下政府應加強整合既有監管方式,強化事前監管與事中事后監管的銜接配合,利用大數據監管技術,既提升傳統監管的行政效能,又有效發揮新興監管的優勢和作用。政府在監管方式上做“加法”,組合利用不同的監管方式,形成監管合力,有利于達到最優的市場監管效能。

以法治思維和法治方式保障程序正當

社會主義市場經濟本質上是法治經濟。法治是治國理政的基本方式,也是全面深化改革的基本遵循,要運用法治思維和法治方式推進改革。法治思維是以法律為依據、以人的行為為調整對象、以權利義務為調整機制、以合法性為判斷標準的思維方式。法治方式則是運用法治思維處理和解決問題的行為方式,亦即法治思維的表現形式。完善市場監管體系也應遵從這一原則,運用法治思維和法治方式履行市場監管職能,實現監管的制度化、規范化、程序化。其中,監管職權職責法定是完善市場監管體制的前提,實施任何監管權都必須有法律的明確授權,法定性是行政權力最重要的屬性,要通過立法程序對現有法律規范進行修改、廢止或清理,明晰有關市場監管主體的法定地位、法定職能和法律責任。

程序正當是依法行政的核心原則之一,也是市場監管良好運行的基礎。監管程序,即監管機構作出監管行為時所應當遵循的步驟、方式、時空等要素構成的一個連續過程。具有正當性的監管程序不僅可以限制行政權的濫用,而且可以緩和監管的對抗性,吸收被監管者的不良情緒,消解所產生的部分爭議。具體來看,一套嚴密的監管程序應兼顧兩個方面。一是在操作層面,著重體現監管的技術性、工具性特征;二是在權力制約層面,著力保障公民在監管權力運行過程中的權利。為此,在進行監管程序設計時,除了設定必要的監管步驟之外,還應將參與、公開等正當性要素貫穿其中。通過公開和參與對監管機構實施有效限制,為監管機構的行為劃定外部邊界。值得注意的是,公開和參與本身也會相輔相成、相互影響,監管雙方信息不對稱必然阻礙公眾參與,公眾參與度不高亦不利于信息的傳遞。因此,參與的前提和基礎源于監管機構對相關信息的公開和發布,這些理應由縝密的監管程序作出回應。總而言之,加強法治建設是一項根本性、全局性、基礎性工作,堅持法治思維和法治方式是各級政府實施科學監管、有效監管的重要保證,也將是構建成熟而完善的社會主義市場監管體系的根本保障。

推進各級政府監管能力建設全面提升監管水平

市場監管的效率和效果最終取決于監管能力的強弱,監管能力建設是當前推動市場監管體制改革向縱深發展的必然要求。監管能力是一個集合概念,包含了對監管機構組成、監管工具使用、監管資源多寡等的多元考察,是對監管機構的綜合性評價。新的形勢對市場監管能力提出了新的更高要求。

面對不同監管領域的特殊性和專業性,尤其是與民生息息相關的食品、藥品等領域,要推動實現綜合監管與專業監管的平衡和統一。與此同時,就我國市場監管事權的劃分來看,規范市場行為、維護市場秩序是各級地方政府及其工作部門的重要職能,地方監管部門是實施監管的主體。黨的十九大報告指出,賦予省級及以下政府更多自主權。在簡政放權的大背景下,行政審批的范圍大幅縮減,更加注重監管力量的下沉,地方監管部門將被賦予更為精細化的監管職責,因此,提高屬地監管能力顯得尤為迫切。各級地方政府在進行監管機構撤并改革的同時,應高度關注基層市場監管機構能力建設。要加強頂層設計,制定省、市、縣、鄉四級市場監管能力建設的通行標準,特別是突出抓好基層站所標準化建設,形成“覆蓋城鄉、延伸村居”的合理布局,實現基層監管網絡與監管職責相匹配。要提高監管隊伍專業化水平,短期可以尋求專家、科研等外部專業資源支持,長期要加強專業人才引進培養,形成既有宏觀統籌又具有專業技能的有力監管機構。要提高監管的信息化、智能化水平,通過建立統一高效的信息化監管平臺,整合監管信息,構建信息共享監管網絡,實行動態分類監管,全面提升科學化監管水平?？梢哉f,推進各級政府的市場監管能力建設將是繼監管機構改革之后的又一次深刻變革,也是形成統一、規范、科學、高效的市場監管體系的決定性因素。

(作者:陳丹,系天津商業大學法學院副教授)