提案協商機制創新的基本思路

基于上述思考路徑,提案協商機制和程序創新的基本思路是:議題要集中,提案要分類,對話密度要增加,協商共識要公開。

“議題要集中”指的是,在高度尊重提案人的民主權利的前提下,在某個時間段內(例如在政協全體會議期間),提案人集中圍繞某幾個重點議題進行研究并提出意見和建議。這些重點議題可以由提案組織者提出初步待選議題,經提案人廣泛協商后確定。這是針對目前提案數量大而重點淹沒所提出的舉措,通過議題的集中引導提案人圍繞重點履行職能,以克服目前提案議題的“散和泛”所導致的提案數量大而重點不突出的狀態。其機制上的具體切入點在于倡導以政協界別為單位的集體提案,在程序上給予集體提案在協商中的優先地位。

“提案要分類”指的是,把眾多提案按其采用何種協商辦法而分為數類,如“重點協商”、“重點調研”、“要求書面答復”等,通過分類明確重點,圍繞重點加強協商,彰顯協商的實效性。這一分類項目在現行的提案紙首頁即應有這樣的設計。以此一初步分類為基礎,進而在不同層面進行協商,例如在提案人之間、在政府部門和提案人之間等進行協商,經過協商最后確定提案的類別,特別是需要重點協商的提案。然后根據不同的類別,確定不同的協商方式和辦法。如“重點協商”的提案,通過“重點提案辦理協商會”等方式進行協商,“重點調研”的提案,通過相關方的聯合調研,對原提案進行調整、充實、補充等,形成新的提案,再在新的提案的基礎上以“重點提案辦理協商會”等方式進行協商。“要求書面答復”即是由提案辦理部門對提案人的意見和建議以書面方式答復。

“提案分類”的做法在實際工作中都有體現,問題只是在于進一步完善,加強分類環節的協商性,并形成規范。

“對話密度要增加”指的是,在提案議題的確定、提案的分類、提案的協商、共識的形成等環節,都要增加對話的密度,特別是重點提案的協商,要制定相應的機制和程序,給予充分的時間進行反復協商,力求達致具體、明確的共識。比如對提案所提出的意見和建議,何者能行,何者不能行,何者需要何種條件方能施行,等等,都需要明確。形成共識是協商實效性的關鍵環節,必須加以相當的重視。在此過程中,協商各方都會改變原先的認知,形成新的態度和立場,這是協商的題中應有之義,是協商理性的重要體現,要加以倡導和鼓勵。

“協商共識要公開”指的是,各方協商的結果要向社會和媒體公開。這就需要把取得的協商共識形成協商文本,并由協商各方簽字確認。這樣做的好處,一是促使協商各方明確表達自己的意見,二是有利于協商共識進入決策有明確的依據,三是協商共識的公開有利于社會公眾和輿論對于我國協商制度的運行及其實效性有清晰的認知,增強制度自信。

提案協商機制創新的具體建議

第一,以《中國人民政治協商會議全國委員會提案工作條例》(以下簡稱《條例》)整合、規范提案工作文件。現行有關提案工作的機制性規范文件,除了《條例》以外,還有《關于開展全國政協專門委員會提案工作的暫行辦法》、《中國人民政治協商會議全國委員會優秀提案和先進承辦單位評選表彰暫行辦法》、《中國人民政治協商會議全國委員會重點提案遴選與督辦暫行辦法》、《中國人民政治協商會議全國委員會提案委員會提案審查工作細則》(暫行)、《中國人民政治協商會議提案辦理協商辦法》等。建議把所有五個配套性文件的規范性內容一體納入《條例》,突出《條例》作為覆蓋和規范提案工作的所有方面和各個環節的地位和性質。

第二,完善“重點提案辦理協商會”機制。“重點提案辦理協商會”這一方式,其特點和優點在于深刻體現了“面對面協商”這一協商民主的基本精神,對于增強提案工作協商實效性,具有十分廣闊的發展空間。建議細化重點提案提出和確定的程序。重點提案即協商會議的議題,應明確規定全體政協委員、政協參加單位以及政府部門,都可以提出何者為重點提案,要求作為協商會議的議題。經過召開議題協商會議等方式反復協商,加以確定。細化會議發言的程序。會議的發言即各方的對話協商,為達致協商對話的充分和深入,要給予與會者展開多輪對話的充分的協商時間。三是規定協商共識形成的程序。明確規定以《協商會議紀要》作為協商共識的文本,并明確《紀要》內容公開的范圍和方式。

(作者系全國政協委員、中國人民政協理論研究會常務理事)