把“充分協商”的理念,貫穿于議題設置、協商發起、對話展開、協商結論、進入決策等所有環節的分析之中,使協商實效的三個維度在每一個環節都有所體現。

提案協商是社會主義協商民主七大協商渠道之一的政協協商的重要方式,其發展歷史長、議題范圍寬、委員參與廣泛,在發揮人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構的作用中不可或缺。黨的十八大以來,政協提案協商以習近平總書記關于人民政協工作的重要思想為指導,各項工作都取得了重要進展,產生了一大批具有切實效果和良好影響的協商成果。俞正聲主席在全國政協十二屆五次會議上要求,要認真總結十八大以來人民政協的寶貴經驗,“深化規律性認識,推進理論創新、實踐創新、制度創新。”本文即是在提案工作所取得的進展和經驗的基礎上,圍繞提案協商機制的創新完善談一點意見和建議。

協商實效性與充分協商

早在2012年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》,就提出了提案辦理實效性的要求。十八大以來,協商實效性在更高層次上得到強調。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于加強社會主義協商民主建設的部署、習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話、《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》都十分重視和強調協商實效性問題。

從學術層面看,協商實效性既是協商民主體制機制效能的重要衡量指標,也是協商民主不斷追求的境界,須從質的界定和量的指標等方面不斷深入研究。

協商實效性內在地含有三個維度,即“形成共識”、“引起關注”和“形成議題”。其具體含義是,“形成共識”,即在一項協商活動中,協商者提出的意見建議經過協商,當下即形成共識,得到決策或行政部門的采納、進入決策,并在政府工作中得到實現,所反映的問題得到解決。“引起關注”,就是在一個協商過程中,協商者提出的意見建議,由于種種現實原因和限制條件并沒有立即得到采納,但被認為這確是一個十分重要的、必須解決的問題,得到決策者和社會輿論的相當重視和積極回應。引起關注的另一種情形是,意見和建議沒有得到贊同,但其提出的問題卻引起了決策者的高度關注和警惕,從而采取措施加以防范,避免了問題的出現。“形成議題”,是指協商者提出的問題,開始的時候雖在當下人們心目中并非顯得突出和急迫,沒有引起關注,但由于問題的提出,引起了一定范圍內的討論和思考;隨著時間的推移,這一討論思考成為輿論的一個熱點議題,吸引了許多人的注意。就問題通過協商民主的渠道提出,并形成協商議題而言,這同樣是協商民主實效性的體現。

協商實效性三個維度的概念,來自于對協商活動的結構、過程及其各個環節的抽象分析。概括地說,協商實效性是通過這一結構的全過程和所有環節得到體現和實現的,由此,協商的機制和程序越是充分反映和堅實支撐了這一結構,越是提供了充分協商的制度基礎,協商實效性就越是突出、越是優化。這就必然得出“充分協商、充分實效”這一理念。所謂“充分協商”,含有橫向到邊、縱向到底的意思。也就是說,要使機制、程序的設計,有利于協商對話貫穿于從議題設置到進入決策的整個過程、所有環節,有利于協商對話在每一個環節都能得到深入詳盡的展開。前者是橫,后者是縱。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”的要求,其具體舉措之一就是“增加協商密度”。增加協商密度不僅僅指增加協商活動如各種形式的協商座談會的次數,更指每一次協商活動的充分協商,即圍繞協商議題增加對話的密度、討論的深度,把“充分協商”的理念體現于每一次協商活動之中。

機制創新的思考路徑

以“協商實效性”概念及其推出的“充分協商、充分實效”理念來觀照現行的政協提案工作機制、程序,及其觀念,可以從一特定角度揭示其主要的不足之處和機制創新之所在,不足之處即機制創新的著力點。這一思考路徑的內容可以歸納為以下三個方面。

第一,拓寬對“協商實效性”的理解。把“是否得到采納”的評價標準,拓寬為“是否引起關注”、“是否形成議題”;把“提高提案質量和辦理質量”的觀念,拓展和具體化為“充分協商”的觀念。以此作為提案工作創新的主導理念,具體研究提案工作機制程序在增強協商實效性方面的不足之處和創新的切入點。

第二,從已有的基礎上創新。提案工作機制創新,不是憑空造作、另搞一套,而是在現有提案工作所取得的進展和成果的基礎上,以更為寬闊的視域和理念深入思考分析,把“充分協商”的理念,貫穿于議題設置、協商發起、對話展開、協商結論、進入決策等所有環節的分析之中,發現在協商實效性方面的薄弱環節,加以充實和創新,使協商實效的三個維度在每一個環節都有所體現,而不僅僅是“得到采納”這一終端環節。

第三,注意微觀層面的創新。要深入到制度的具體運作和微觀程序層面,細心分析制度運作的每一個環節,觀察這些環節本身在實現總體實效性方面的作用。這些微觀的程序關節點,正是制度和機制創新易于入手、易于見效的地方,應是研究的重要著眼點。要重視“看似不起眼”的程序的改進和創新,重視其對于增強協商實效性的四兩撥千斤的意義和作用。比如,2016年以來的全國政協會議,在小組討論會程序里增加了一個由小組提出議題、圍繞這一議題進行討論的安排。這一以前所沒有的看似細小的程序上的改進,使小組討論會的議題更明確,討論更充分,對于增強協商實效性,具有很大的空間。