作者:中國社科院法學所所長 李林

核心觀點

我國正進入大發展、大變革、大立法時代

十八大以來,從中央到地方、從干部到群眾、從經濟到社會等各個方面、各個領域出現的新形勢、面臨的新任務,在激發全社會的立法需求的同時,也催生了大量的立法任務。當前,我國正在進入大發展、大變革、大立法的時代。

強調立法質量是立法的生命,人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決問題,我們要以此作為評價“良法”的根本標準。

十八大以來,我國立法工作取得了舉世矚目的顯著成績。但在新形勢下,全面深化改革對立法提出了一系列新要求,迫切需要加強立法主體的立法能力建設。

全面深化改革與科學立法進入新階段

在推進法治中國建設的時代背景下,習近平總書記強調:“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革。”堅持“重大改革要于法有據”,是社會主義法治文明的改革觀,是運用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀,也是正確處理改革與法治關系的指導思想和基本原則。

堅持民主科學立法,應當把國家的立法決策、立法規劃、立法項目、立法草案等與執政黨的改革決策緊密結合起來,通過立法把執政黨的重大決策及時合理地法律化、規范化和國家意志化。對于執政黨的改革決策來說,應當按照依法執政和領導立法的要求,把執政黨有關改革的決策與立法決策緊密結合,在決策過程和決策階段就貫徹政治與法治相統一、改革決策與立法決策相結合的原則,把改革決策全盤納入法治化軌道。

在立法層面正確處理改革與法治的關系,應當遵循以下思路:一是堅持改革決策與立法決策相統一,充分發揮立法的引導、推動、規范和保障作用。二是凡屬重大改革要于法有據,需要修改法律的應當先修改法律,先立后改;可以通過解釋法律來解決問題的應當及時解釋法律,先釋后改;需要廢止法律的要堅決廢止法律,先廢后改,以保證各項改革依法有序進行。三是堅持在現行憲法和法律框架內進行改革,充分利用憲法和法律預留的改革空間和制度條件,大膽探索,勇于創新。憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,具有最高的法律地位、法律權威、法律效力,具有根本性、全局性、穩定性、長期性。如果改革決策關涉憲法規定時,應當維護憲法的權威和尊嚴。四是對確實需要突破現行憲法和法律規定的改革試點,如果通過解釋憲法,通過法律的立、改、廢、釋等措施不能解決問題,也可以采取立法授權試點改革的方式,經有權機關依法授權批準,為改革試點工作提供合法依據。

重視立法能力建設,不斷提高立法效率

立法能力是國家治理能力現代化的重要組成部分,是指立法主體根據社會的立法需求,按照立法程序行使立法權力,通過立、改、廢、釋等方式提供立法產品,及時滿足經濟社會文化發展對立法需要的一種能力。立法能力既是執政黨領導立法、實施治國理政的政治能力,也是立法機關適應全面依法治國和全面深化改革新形勢新要求的治理能力,是立法主體運用法治思維和法治方式、動態調整完善法律法規的專業能力。立法能力既是全面依法治國能力的起點,也是創制國家治理體制能力的支點。立法能力建設涉及立法理念、立法體制、立法程序、立法技術、立法方式、立法主體、立法行為等諸多方面,是我國立法研究的薄弱環節,也是立法實踐亟須解決的一個重要問題。在全面深化改革背景下,立法要適應全面深化改革的需要,引領全面依法治國的進程,保障全面小康社會建設的順利進行,必須高度重視和大力加強立法機關的立法能力建設,大力推進立法能力研究。

十八大以來,中國共產黨更加重視領導立法和推進科學立法,提出了一系列立法新理念、新要求,促進了立法能力建設。這主要體現在:1.充分發揮立法對改革發展的引領、促進和保障作用;2.重大改革要于法有據,要先變法,后改革,在法治軌道上推進和深化改革;3.強調人大主導立法,防止和克服“國家立法部門化,部門利益合法化”等弊端;4.強調立法質量是立法的生命,人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決問題,我們要以此作為評價“良法”的根本標準。與此同時,新形勢也給立法工作提出更高的標準和要求,帶來了新的挑戰,出現了立法需求旺盛與立法供給不足的新矛盾。

在立法需求方面,有以下新要求、新特點

其一,由于我國的全面深化改革實質上是變法性改革,十八屆三中全會提出的335項改革任務,在全國人大及其常委會制定的現行有效的250多件法律中,大約有60%的法律需要釋、改、廢,在國務院現行有效行政法規中,大約有70%左右的行政法規需要釋、改、廢,此外還需要創制許多引領、促進和保障改革順利推進的新的法律和行政法規,這勢必增加人大和政府的立法任務。

其二,全面依法治國是國家治理領域的一場廣泛而深刻的革命,實質上是以法制改革形式推進的全面依法治國,因此十八屆四中全會提出的190項法治建設任務,其中大多數改革任務涉及法律和行政法規的立、改、廢、釋。例如,深化司法改革將導致幾十部法律法規的立、改、廢、釋,還需要大量立法授權。

其三,由于上位法的立、改、廢、釋,必然引發大量下位法的相應調整,給地方立法增加很多立法工作量。

其四,全面從嚴治黨強調要實現依法治國與制度治黨、依規治黨的統籌推進、一體建設,故此增加了許多與依規治黨相銜接、相配合、相區別的立法需求和立法任務。尤其是國家監察制度改革,需要采取修改《憲法》《行政監察法》等重大立法行為。

其五,由于統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設,尤其是十八屆五中全會提出五大發展理念,建設法治經濟、法治社會、法治文化、生態法治等得到更大程度的重視,新形勢和新發展理念對制定法律法規等立法工作不僅提出了更高的質量要求,也提出了更多的數量要求。

其六,由于一些重大立法項目的啟動,如制定《國家安全法》《房地產稅法》,編撰《民法典》,修改《憲法》等,這些立法項目雖然立法數量沒有增加,但其工作量比一般立法要增加很多,難度增加很多,時間增加很多,人力物力增加很多,實際上加大了立法任務。

其七,由于全面依法治國的深化推進,全社會法治意識、法治觀念不斷增強,過去可用行政手段、經濟手段、政策調控等方式解決的問題,現在越來越多地轉變成立法訴求,每年“兩會”提出大量立法建議、意見和法律草案,增加了立法的壓力。

總的來看,十八大以來,從中央到地方、從干部到群眾、從經濟到社會等各個方面、各個領域出現的新形勢、面臨的新任務,在激發全社會的立法需求的同時,也催生了大量的立法任務。當前,我國正在進入大發展、大變革、大立法的時代。

從某種意義上講,立法能力相對不足、立法節奏相對滯后、立法效率相對低下的狀況已經很難適應日新月異的改革發展變化情勢,國家和地方的某些立法短板已經成為制約全面深化改革、推動科學發展的體制性瓶頸,立法的需求強烈與立法的供給不足之間在一定程度上已經產生張力甚至矛盾。增強立法能力,加快立法速度,提高立法效率,強化立法質量,成為我國當前和今后一段時間立法工作的重點任務。