資料圖：周小川。中新社記者 金碩 攝

　　翻開有關政策性銀行改革的厚厚資料可以看到，早在2006年，周小川就曾經相當細致地談及他思考中的政策性銀行改革方案：實現政策性銀行的市場化運作，使其受市場制度約束，其中一個有效的途徑就是政策性銀行向開發性銀行轉型。一要充實資本金，二要實行分賬管理，三要完善公司治理結構，建立現代銀行制度，四要深化內部改革。

　　2008年12月，國家開發銀行股份有限公司成立，這被視為中國政策性銀行商業化改革邁出了歷史性的一步。

　　但是，中國的政策性銀行并沒有在商業化改革這條路上走太遠。2008年末開始席卷全球的金融危機讓不少國家意識到，危機之下，商業性金融機構從利潤最大化和降低風險的角度考慮，貸款積極性明顯下降，基礎設施、公用設施乃至涉及重要戰略部署的公共性融資缺乏資金支持。因此，發展開發性金融又重回大家的視線。

　　2013年和2014年，中國政府工作報告連續兩年提出“實施政策性金融改革”；2015年更首次明確提出“發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共產品供給中的作用”。

　　正是在不斷摸索和調整中，中國這一輪的政策性銀行和開發性金融的改革框架已經成型。

　　關于改革的三大焦點

　　政策性銀行改革推進至今，一直圍繞著三大焦點問題。

　　問題之一：建立什么樣的約束機制？

　　這已有明確答案。在改革方案的設計中，三家政策性銀行和監管方都已達成共識：首要是建立有效的約束機制。

　　“最終，對銀行機構真正有效的是資本約束。沒有資本約束，其他約束方式都難以更好地發揮效果。”周小川說。

　　三家銀行保持穩健和可持續性非常重要，這也是這次改革的重點內容之一。轉軌經濟的實踐表明，政策性機構容易有過度擴張的沖動，成為只注重執行國家計劃而忽視財務績效的非企業化實體；往往對可持續發展重視不夠，容易有約束機制(特別是資本約束)欠缺和反復申請政策優惠的傾向。解決以上問題成為本輪改革的要點之一。資本約束在一定程度上還可以解決商業銀行和政策性銀行之間的爭議。嚴格說，開發性業務和商業性業務之間的界限是有模糊性的，商業銀行也可以做開發性業務，但是有的商業銀行不愿意做。二者的競爭經常會陷入互相指責之中，商業銀行的理由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對銀行機構真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風險加權資產所產生的資本需求跟商業銀行的標準基本一致，內控和外部監管即可得以明確，不再徘徊。