有了獨立“金庫” 添了發(fā)展“包袱”

　　——一個經(jīng)濟強鎮(zhèn)“擴權”后的苦惱(下)

　　在試點轉(zhuǎn)型綜改擴權強鎮(zhèn)后，山西省晉城市巴公鎮(zhèn)有了獨立財權，并于2013年12月設立了鎮(zhèn)級“金庫”。然而，“自己掙錢自己花”并非想象中那么美，巴公鎮(zhèn)反而因為收支相抵、應入庫收入“短斤少兩”等問題，導致很多以前能干的事現(xiàn)在不敢干。

　　“金娃娃”抱起來“燙手”

　　據(jù)介紹，巴公鎮(zhèn)設立鎮(zhèn)級“金庫”后，財政收入主要來自稅收分成和非稅收入兩部分：一是在現(xiàn)有財政支付體制下，巴公鎮(zhèn)范圍內(nèi)所有企業(yè)上繳稅收的縣留成部分實行鎮(zhèn)、縣三七分成；二是土地出讓金、排污費等8項收入，除上繳國家和省級以外，市、縣分成部分全部留在巴公鎮(zhèn)“金庫”。

　　“一開始以為撿了個‘金娃娃’，但真正抱起來才知道，這個‘金娃娃’太‘燙手’。”巴公鎮(zhèn)一位負責人說，去年鎮(zhèn)稅收分成3195萬元，但幾乎全部用來彌補了縣財政應付未付的不足。

　　此外，應入庫的非稅收入也出現(xiàn)了“短斤少兩”。該負責人告訴記者，土地出讓金、排污費、價格調(diào)控基金等征收主體為市、縣政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有征收資格，因此非稅收入采取的是市縣征收后返還的方式，但在執(zhí)行過程中，是否返還和返還多少的隨意性很大，去年澤州縣僅返還了一部分非稅收入，今年有好幾項至今未返還一分錢。

　　“在目前經(jīng)濟下行的大背景下，財政增收壓力很大，再加上低保、救助、人員增資等硬性支出不斷增加，我們將面臨收不抵支的窘境，獨立財政飯并不好吃。”這位負責人說。

　　獨立財權變成“跛腳鴨”

　　根據(jù)試點之初的規(guī)劃，2014～2015年，巴公鎮(zhèn)將啟動41個項目，但由于資金、土地等問題，這些承諾事項基本都未兌現(xiàn)，原本打算利用財政資金籌建融資平臺，也面臨無錢可用。有些工作沒干成不說，還激化了村鎮(zhèn)矛盾。

　　巴公鎮(zhèn)東四義村一位村干部向記者抱怨：“當初鎮(zhèn)政府以承諾返還土地出讓金的方式，鼓勵我們村將原村辦水泥廠倒閉后留下的50多畝地出讓蓋樓，也改善村民居住條件。現(xiàn)在我們搞起來了，當初承諾返還的出讓金卻泡了湯。”

　　“縣里早就返還給鎮(zhèn)上了，但我們找不到政策依據(jù)返給村里。”巴公鎮(zhèn)相關負責人說，長期拖欠導致村民意見很大，村鎮(zhèn)關系也很緊張，“現(xiàn)在是‘白花花的銀子’變成了‘燙手山芋’，想盡快脫手政策卻不支持。”

　　更讓人尷尬的是，巴公鎮(zhèn)“金庫”運行依托的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，但財政所只有15人，不足以承擔專業(yè)的財政職能，導致巴公鎮(zhèn)財政已連續(xù)兩年沒有被縣財政列入預算范圍。

　　這位負責人還告訴記者，除了上述問題，在發(fā)展中遇到的最大困難是財權得不到發(fā)展空間的支撐。改革之初，澤州縣政府為巴公鎮(zhèn)試點擴權強鎮(zhèn)配套了專門的土地管理制度改革方案，在不占用基本農(nóng)田和不突破用地指標的前提下，可通過實現(xiàn)耕地“先增后用”、工礦廢棄地“先轉(zhuǎn)后用”、宅基地整治“先建后拆”，滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的用地需求。

　　為此，巴公鎮(zhèn)先后復墾土地1800多畝，但實際使用過程中卻得不到山西省國土廳的批復，用地難問題至今無法解決，許多產(chǎn)業(yè)項目和搬遷項目前期規(guī)劃早已完成，可是無法開工。

　　鑒于種種困難，巴公鎮(zhèn)政府已經(jīng)向澤州縣政府建議，將巴公鎮(zhèn)財政收支重新納入全縣的大盤子中予以統(tǒng)籌考慮。

　　財權下放需先“建渠”后“放水”

　　專家表示，目前多地都在試點“強鎮(zhèn)擴權”，一些沿海發(fā)達地區(qū)還在此基礎上試點“鎮(zhèn)改市”、小城市培育等，下一步將面臨財權下放和成立鎮(zhèn)級“金庫”問題，因此巴公鎮(zhèn)遇到的困難具有警示意義。

　　財政部財科所副所長白景明、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究所副研究員汪德華等專家指出，財權下放雖然可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權事權不匹配問題，但搞不好也會面臨很大的風險，因此在下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立財權之前，一定要做好充分準備。

　　首先，在財權完全下放之前，一定要全面準確評估鎮(zhèn)級政府的發(fā)展能力、投資規(guī)模、風險應對等方面的水平，防止因為能力不足而出現(xiàn)收不抵支、無力發(fā)展的情況。同時要圍繞財權的運行詳細梳理相關環(huán)節(jié)涉及的政策、法律，據(jù)此做好頂層設計和制度配套，以免因相互抵觸造成財權運行“卡殼”。

　　其次，在稅收分成和非稅收入的返還上，要通過地方人大審議等方式確保形成剛性制度，避免隨意化。同時要加強鎮(zhèn)財務隊伍建設，確保財權下放之前，鎮(zhèn)級政府具備財權承接能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依法規(guī)范運行，避免出現(xiàn)財務漏洞和滋生腐敗。

　　再次，鎮(zhèn)級政府有了獨立財權和發(fā)展自主權后，可能會積極搭建融資平臺籌集資金，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險。因此，財權下放鎮(zhèn)級要有效防范金融風險，設定債務底線，嚴格限定舉債程序和資金用途，把債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)借、用、還相統(tǒng)一。(半月談記者 王奇)