“耕地必須保持在18億畝，這是底線，不能再低了。”今年全國兩會首場部長通道上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健的答記者問更像是帶著大家圍繞“國之大者”，做一道道數(shù)學題——

中國14億人口，每天要消耗70萬噸糧食、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉，我們每年的農(nóng)作物播種面積大概穩(wěn)定在23億~24億畝，如果按1.3的復種指數(shù)倒推計算，耕地必須保持在18億畝；去年我們?nèi)司Z食占有量到了474公斤，今年到了483公斤，又比去年增加了9公斤，所以在總量保障下，不管國際形勢怎么變化，我們有能力保證14億中國人民每天到點開飯、不餓肚子，而且飯碗能夠越端越穩(wěn)，也吃得越來越好！

土為糧本。地之不存，糧將焉附？圍繞切實管住管好耕地，遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”這一系統(tǒng)性工程，委員們提出了哪些建議？

措施既要“長牙齒”，

也要避免“一刀切”“翻燒餅”

遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，有3個維度。

一是管數(shù)量。18億畝耕地必須實至名歸，按保護好耕地這個前提來劃好耕地紅線、生態(tài)紅線和城市開發(fā)的邊界線。

二是提質(zhì)量。現(xiàn)在耕地有2/3還是中低產(chǎn)田，通過提高地力來挖掘產(chǎn)量的潛力還是非常大。去年高標準農(nóng)田建到1億畝，今年還將建1億畝，這樣高標準農(nóng)田的數(shù)量就達到了10億畝，能確保1萬億斤糧食的生產(chǎn)能力。

三是控用途。耕地要主要用于糧、棉、油、糖、菜和飼草料的生產(chǎn)。永久基本農(nóng)田要重點用于糧食生產(chǎn)。高標準農(nóng)田原則上要全部用于糧食生產(chǎn)。

“長牙齒”的措施同樣需要合情合理。唐仁健解釋說，我們面對的工作對象是農(nóng)民，我們除行政、法律手段外，還要注意采取經(jīng)濟的手段引導。這些年有些地方把耕地種了林子，有的搞了果樹，還有種了其他經(jīng)濟作物。按要求，永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田要逐步回歸到種糧食。要注意的是，各地不能搞“一刀切”“翻燒餅”，簡單粗暴地把之前農(nóng)民種的其他東西給砍了，要合理合情、實事求是，制定一個逐步回歸的時間表，把握好進程。

相比行政畫紅線，

守住耕地紅線更需法律支撐

“耕地非農(nóng)化成因既有歷史問題的積累，也有現(xiàn)實發(fā)展路徑的兩難選擇。”談及此，全國政協(xié)委員、青海省人大常委會副主任劉同德以青海省的情況為例，列舉了4方面的原因：一是為增加農(nóng)民創(chuàng)收，鼓勵引導種植戶進行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，出現(xiàn)了一定數(shù)量的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”；二是各地政府及相關(guān)部門統(tǒng)籌不夠、溝通配合不暢，導致出現(xiàn)占用耕地植樹造林等；三是農(nóng)村建房管控有缺失，存在亂占耕地建房的情況；四是地方政府和行業(yè)部門依法依規(guī)用地意識淡薄，為加快項目投資，促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展以及交通、能源等重點建設項目普遍存在未批先建、違法占用耕地的現(xiàn)象。

“這些問題并非個例。實踐告訴我們，僅僅靠行政權(quán)力，靠畫一條又一條紅線，耕地是保不住的。”劉同德表示，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。目前我國還沒有制定耕地保護法，現(xiàn)在只有土地管理法和土地管理法實施條例、基本農(nóng)田保護條例等法律規(guī)章。

“現(xiàn)有法律法規(guī)條文比較分散，原則性較強，存在職責界定不明確等問題，執(zhí)行效果不是很理想。為此，強烈建議制定專門的耕地保護法，優(yōu)化細化耕地保護，對耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田做出分類規(guī)范，明確各級政府及有關(guān)部門、企事業(yè)單位、社會各方的法定職責、主體責任和監(jiān)管責任，建立保護機制和監(jiān)管制度，明確保護措施，規(guī)定法律責任，為保障國家糧食安全提供有力法治保障。”劉同德表示。

劉同德同時建議，對耕地“非農(nóng)化”存量問題的整改要按照“實事求是，一切從實際出發(fā)，穩(wěn)妥處置，通盤考慮”的原則，有序穩(wěn)妥推進問題的整改，堅決不能搞“簡單化、一刀切”，堅決避免損害農(nóng)民群眾利益行為的發(fā)生，防止產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。

“青海省柴達木盆地種植枸杞達55萬畝，對于推動柴達木盆地生態(tài)改善、農(nóng)牧民脫貧致富起到了很大作用，當?shù)剞r(nóng)民80%的收入來自枸杞產(chǎn)業(yè)，而且現(xiàn)在大多樹株都處在盛果期，如果強制移除，不僅會給種植戶造成較大的經(jīng)濟損失、影響脫貧攻堅成果，而且還會帶來新的生態(tài)問題。”劉同德表示，對于這一區(qū)域的“非糧化”整治工作應慎重對待、科學研判、精準施策。他同時建議，加大對青海土地整理和高標準基本農(nóng)田建設的支持力度。長期以來，青海糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，生產(chǎn)供給嚴重不足，缺口在50%左右。盡管很難做到省內(nèi)糧食自給自足，但可以通過高標準農(nóng)田建設、土地整理、撂荒地整治、區(qū)域水利設施建設、高效節(jié)水灌溉、農(nóng)機農(nóng)藝技術(shù)集成應用、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、綠色標準化生產(chǎn)基地建設等，狠抓耕地質(zhì)量建設，增加總量，縮小缺口。

建立中國農(nóng)地鏈，

精準認定哪塊土地被撂荒了！

劉同德提到的撂荒地是怎么產(chǎn)生的？又該如何整治？一向以探索數(shù)字經(jīng)濟、云技術(shù)著稱的全國政協(xié)委員、西安未來國際信息股份有限公司董事長王茜，這一次將目光聚焦在了腳下。在她看來，土地撂荒的關(guān)鍵原因在于缺人、少利、怕地丟了。

缺人，指的是隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來越多青壯年勞動力進城務工，導致農(nóng)村勞動力嚴重不足。在家務農(nóng)的主要是老人和孩子，農(nóng)忙時節(jié)勞動力價格大幅提高，留守農(nóng)民無法獨立完成耕種任務。

少利，指的是由于農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式應用不足，生產(chǎn)效率低，農(nóng)資及涉農(nóng)服務成本不斷上漲，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益少，增收難，農(nóng)民種地意愿不斷降低。與此同時，大部分惠農(nóng)政策補貼和土地撂荒與否無關(guān)，撂荒的土地也能享受惠農(nóng)補貼，既浪費了補貼資金，又極大地挫傷了種田的積極性。

而所謂的怕地丟了，指的是雖然國家不斷加大對新農(nóng)村建設的投入力度，一些耕種條件比較差的坡瘠地、零星地基礎農(nóng)業(yè)設施仍然不健全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)模式?jīng)]有改變，棄而不種現(xiàn)象嚴重。自己不種，別人種還未必放心，有些怕流轉(zhuǎn)后自己的地“丟了”或“變差了”，但更多的還是每年每畝300~500元的低流轉(zhuǎn)費吸引力不強。

凡此種種，導致土地撂荒現(xiàn)象日益嚴重。據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)顯示，我國每年撂荒耕地近3000萬畝，不僅造成土地資源浪費，還嚴重影響到糧食安全和農(nóng)民增收以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

在王茜看來，要解決土地撂荒問題，就要化解農(nóng)民想種卻種不了、不種也不愿意流轉(zhuǎn)的尷尬局面。

“我建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，聯(lián)合自然資源部、全國供銷總社打造節(jié)本增效的‘土地托管服務新模式’，從物資供應、保險、生產(chǎn)、信息、技術(shù)、金融以及農(nóng)產(chǎn)品的包裝、運輸、加工、貯藏、銷售等方面為農(nóng)民提供服務支撐，解決農(nóng)民生產(chǎn)困難，促進土地保值增值。”在王茜看來，以土地托管服務帶動土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，有效避免諸如“非糧化”、“非農(nóng)化”、棄包、尋租性腐敗等問題，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化和機械化，從根本上解決土地撂荒難題。

具體來說，王茜建議，首先，由相關(guān)國有企業(yè)作為全國統(tǒng)一的土地托管服務機構(gòu)，建立全國性的土地托管服務平臺，以縣域或產(chǎn)業(yè)帶為單位設立服務網(wǎng)點，從專業(yè)層面篩選符合各地農(nóng)情的作物品類，并創(chuàng)新探索省時、省力、節(jié)本增效的耕作方式，為農(nóng)民提供單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)以及全程化的土地托管服務。

其次，要整合農(nóng)業(yè)用地數(shù)據(jù)，明確每塊土地的性質(zhì)、用途、使用權(quán)，并依托區(qū)塊鏈技術(shù)跟蹤土地使用情況，建立中國農(nóng)地鏈，支撐對撂荒土地的精準認定，同時為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和政府惠農(nóng)補貼的精準發(fā)放提供數(shù)據(jù)支撐。

再次，參照國家藥品集采的方式，定期組織涉農(nóng)物資的集中采購并做好公示公開。以不加價或低利潤模式將種子、化肥等農(nóng)資分銷給農(nóng)民，降低生產(chǎn)成本。以按次或按周期的服務模式將農(nóng)機、農(nóng)具等農(nóng)業(yè)設施共享，提升使用效率，降低使用費用。

“當然，還要聯(lián)合中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等涉農(nóng)金融機構(gòu)和服務機構(gòu)，拓展農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)金融等業(yè)務，不斷完善服務生態(tài)，最終形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、服務齊備、良性發(fā)展的全國土地托管服務新模式。”王茜這樣說。