作者：中國人民大學(xué)　特木欽

長江流域是我國重要的經(jīng)濟帶之一，是人口和經(jīng)濟高度集聚的區(qū)域，流經(jīng)九個省和兩個直轄市，流域面積覆蓋我國面積的近20%，水流量約占全國的35%，是我國重要的生態(tài)保護和建設(shè)區(qū)。隨著長江流域社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，開發(fā)和保護矛盾日益突出，產(chǎn)生了植被破壞嚴(yán)重、水土流失加劇等一系列威脅流域生態(tài)安全的問題。2016年6月，國務(wù)院發(fā)布《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出：“長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略定位為堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。實施生態(tài)優(yōu)先大保護戰(zhàn)略，從流域水生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，統(tǒng)籌流域上下游各方的經(jīng)濟及生態(tài)關(guān)系，建立一種有效均衡的利益機制是關(guān)鍵。生態(tài)補償機制是通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段解決流域上下游發(fā)展權(quán)不平等、生態(tài)經(jīng)濟利益不平衡、生態(tài)資產(chǎn)配置不合理等問題的機制之一。在借鑒全國跨省生態(tài)補償機制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快推進建立長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制是落實長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要途徑。

長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

目前，長江經(jīng)濟帶部分省市已開展跨省生態(tài)補償探索，然而由于各地生態(tài)環(huán)境情況不同、發(fā)展階段水平不同，對省際生態(tài)補償?shù)睦斫狻⒄J(rèn)識和訴求也存在較大差異。長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制建設(shè)存在以下問題：

第一，生態(tài)補償機制建設(shè)思路、路徑有爭議。從當(dāng)前我國省際生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，面臨的最大問題是地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。由于長江經(jīng)濟帶上下游各地區(qū)實際情況、特征的復(fù)雜性，如何在維護和保障省際生態(tài)環(huán)境安全的前提下，以水環(huán)境質(zhì)量改善和保障生態(tài)基流為核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)方的經(jīng)濟利益以及生態(tài)利益，構(gòu)建公平合理、長效運行的省際生態(tài)補償機制是實踐中的難點。流域上下游各省市對于機制如何建、標(biāo)準(zhǔn)如何定、資金怎么來、補償模式怎么推等問題都存在爭議。

第二，突破省際生態(tài)補償機制仍存在諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前長江經(jīng)濟帶的生態(tài)補償機制建設(shè)主要是在各省范圍內(nèi)展開。跨省界流域橫向補償，上下游省份之間經(jīng)濟差異大，生態(tài)環(huán)境需求目標(biāo)不同，對補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的認(rèn)識不同。

第三，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系仍不完善。補償機制建設(shè)在補償范圍、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在一些技術(shù)障礙。補償標(biāo)準(zhǔn)的確定是補償效益機制中的一大難點，在建立補償資金體系之前，要明確生態(tài)補償建設(shè)和環(huán)境保護舉措與提供的生態(tài)效應(yīng)之間的因果關(guān)系。當(dāng)前長江經(jīng)濟帶部分地區(qū)實施的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低。

第四，補償機制模式和資源機制較為單一。目前長江經(jīng)濟帶各省實施的生態(tài)補償主要還是由政府主導(dǎo)，補償方式主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)功能建設(shè)專項資金及相關(guān)的稅費政策，而企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失，除資金補助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補償方式缺乏應(yīng)有的重視。

第五，生態(tài)補償機制實施保障不健全。長江經(jīng)濟帶省際水環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度尚未構(gòu)建，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠明晰，生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易流轉(zhuǎn)體系不建立，難以充分發(fā)揮市場力量，調(diào)動流域上下游相關(guān)方的積極性。長江經(jīng)濟帶建立生態(tài)補償機制實施的法律支撐還不足，現(xiàn)有的也分散在有關(guān)法規(guī)政策文件的一些生態(tài)補償?shù)囊?guī)定中，并沒有對各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及補償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)等要素予以明確規(guī)定。完善長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制還亟待有效的監(jiān)管體系，監(jiān)管能力不匹配，生態(tài)補償機制實施的基礎(chǔ)不牢。

完善長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制的思路

一是積極爭取國家試點，構(gòu)建跨省域生態(tài)補償?shù)臏贤ㄅc合作機制。在現(xiàn)行運行機制下，地方政府之間的跨區(qū)域合作必然會遭遇行政區(qū)劃壁壘與市場跨界配置資源的矛盾。在涉及省際生態(tài)補償中，僅僅依靠上游和下游的同級地方政府進行談判和磋商，很難達成一致意見。基于此，中央政府的介入和干預(yù)就顯得非常重要。

建議長江流域應(yīng)抓住長江經(jīng)濟帶建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略的有利機遇，爭取將長江流域跨省生態(tài)補償納入國家試點范圍。可先期由中央有關(guān)部委會同沿線11省市地方政府共同組成“長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償委員會”。以委員會為載體，建立省際常態(tài)化溝通與合作平臺，定期組織部省際協(xié)調(diào)與聯(lián)席會議，就長江經(jīng)濟帶跨省域生態(tài)補償問題展開磋商與談判。

二是探索多元化融資渠道，構(gòu)建跨省域生態(tài)補償長效投入機制。當(dāng)前我國主要存在兩個生態(tài)補償資金來源渠道，分別是財政轉(zhuǎn)移支付與專項基金，前者為主要資金來源。在財政轉(zhuǎn)移支付中，占比較大的是縱向轉(zhuǎn)移支付，尤其是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。相比之下，同級行政區(qū)域之間的橫向轉(zhuǎn)移支付偶見于同一省域范圍內(nèi)的生態(tài)補償實踐。而省域之間、跨省流域上下游之間的橫向轉(zhuǎn)移支付更是鳳毛麟角。

建立多元化、多渠道的生態(tài)補償資金長效投入機制是長江經(jīng)濟帶跨省域生態(tài)補償機制得以正常運轉(zhuǎn)的前提。從國內(nèi)實際出發(fā)，有必要構(gòu)建“以橫向財政轉(zhuǎn)移支付為主，縱向轉(zhuǎn)移支付為輔，其他資金為補充”的生態(tài)補償資金體系。與縱向轉(zhuǎn)移支付相比，橫向轉(zhuǎn)移支付通過明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于最大程度地調(diào)動生態(tài)補償直接利益相關(guān)方（長江沿線各地方政府）的積極性，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。對于中央財政的縱向轉(zhuǎn)移支付，則主要用于重大項目的專項補助。此外，還應(yīng)積極爭取民間資金、政策性金融機構(gòu)的支持。

三是實行以“造血型”補償為主的多樣化補償方式，構(gòu)建合作共贏、互惠互利的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。當(dāng)前以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的補償方式存在著補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、方式單一、范圍偏窄等問題。從實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，有必要推動補償方式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉(zhuǎn)變，可行的方法包括項目合作、投資引導(dǎo)、技術(shù)援助、提供就業(yè)等。為此，應(yīng)出臺強有力的投資引導(dǎo)政策和技術(shù)扶持政策，鼓勵經(jīng)濟和科技發(fā)展水平相對較高的長江下游省市將節(jié)能環(huán)保技術(shù)和生態(tài)型產(chǎn)業(yè)向上游地區(qū)轉(zhuǎn)移擴散。

四是完善生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)補償技術(shù)支持體系。建立省際生態(tài)補償機制，必須綜合考慮上游生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和保護成本以及下游因生態(tài)環(huán)境破壞所造成經(jīng)濟損失，科學(xué)確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，并使之制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

此外，建立科學(xué)可行的水質(zhì)監(jiān)測制度也非常關(guān)鍵。為此，一是建立長江流域水質(zhì)在線監(jiān)測制度，加強對在線監(jiān)測設(shè)備的監(jiān)管和校正；二是引入第三方權(quán)威監(jiān)測機構(gòu)，保證跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀公正；三是流域內(nèi)各地政府要做到守水有責(zé)、防微杜漸，對于監(jiān)測點水質(zhì)發(fā)生量變的，應(yīng)盡快啟動應(yīng)急預(yù)警機制；四是建立信息公開制度，定期公布長江流域各監(jiān)測點監(jiān)測數(shù)據(jù)，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)透明公開。

五是加強中央對流域政府的監(jiān)管，構(gòu)建生態(tài)補償?shù)募罴s束機制。當(dāng)前，在我國環(huán)境保護法律體系中，還沒有生態(tài)補償相關(guān)的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)從完善法律法規(guī)、強化監(jiān)管和改進政績考核方式等方面構(gòu)建有助于推動跨省域生態(tài)補償快速發(fā)展的激勵約束機制。

要盡快制定省際生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)，通過明確生態(tài)補償?shù)姆N類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍和管理體制，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶跨省域生態(tài)補償?shù)闹贫然鸵?guī)范化；要加強中央政府對跨省域生態(tài)補償工作的監(jiān)督管理，對生態(tài)補償資金的使用效果進行全程嚴(yán)格監(jiān)督。

長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制建設(shè)的實施建議

推進長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制建設(shè)還需要加快在立法基礎(chǔ)、流域管理協(xié)調(diào)機制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力支撐等方面的配套保障工作。

第一，強化長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制建設(shè)的立法保障。應(yīng)盡快研究制定長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護法，明確界定中央、各地方、各部門的生態(tài)環(huán)境保護事權(quán)劃分，建立長江經(jīng)濟帶統(tǒng)一監(jiān)督管理新體制機制。明確實施生態(tài)保護補償?shù)闹匾裕ρa償基準(zhǔn)、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)防共治機制等進行具體明確。

第二，分步完善長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償機制建設(shè)。堅持先易后難，試點先行、重點突破。首先積極推動各省建立省內(nèi)上下游生態(tài)補償機制，然后逐步擴大到跨省上下游生態(tài)補償機制，最終建立以干流跨界斷面水質(zhì)為主、向中上游地區(qū)傾斜的補償資金分配標(biāo)準(zhǔn)，形成長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)補償制度。同時，以跨省際生態(tài)補償機制為核心，充分發(fā)揮不同領(lǐng)域生態(tài)補償機制的協(xié)同效應(yīng)。

第三，在長江經(jīng)濟帶聯(lián)防共治框架下推進省際生態(tài)補償機制建設(shè)。由生態(tài)環(huán)境部牽頭，有關(guān)部門、地方參加，成立長江經(jīng)濟帶省際生態(tài)保護聯(lián)席會議制度，按照流域水資源統(tǒng)一管理要求，協(xié)商推進省際保護與治理，聯(lián)合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環(huán)評共商、環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)防機制。通過加強引導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)、強化規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江經(jīng)濟帶省市推進省際生態(tài)補償機制建設(shè)。

第四，建立統(tǒng)一共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。國家有關(guān)部門和地方共同制定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方案，統(tǒng)一布局規(guī)劃建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況全覆蓋。建立長江經(jīng)濟帶水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)流域水質(zhì)變化趨勢分析預(yù)測和風(fēng)險預(yù)警。強化長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境狀況定期監(jiān)測與評估，尤其是自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)等生態(tài)保護重要區(qū)域。