關(guān)于加強(qiáng)通用航空政策引導(dǎo)的建議

全國政協(xié)委員、中國民航大學(xué)副校長吳仁彪

近年來，國家高度重視發(fā)展通用航空。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次將通用航空納入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)范疇，明確了地方政府、各相關(guān)部委、軍方的職責(zé)分工。在近兩年的《政府工作報(bào)告》中，均強(qiáng)調(diào)要加大通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。中共中央、國務(wù)院在近日印發(fā)的《關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)“積極發(fā)展通用航空”（戳此了解詳情）。

上述政策出臺以來，各部委相繼采取措施促進(jìn)通用航空發(fā)展。例如，民航局會同財(cái)政部加大對通用航空的政策支持力度，充分利用中央財(cái)政資金在鞏固傳統(tǒng)工農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)飛行、壯大飛行員隊(duì)伍、促進(jìn)短途運(yùn)輸發(fā)展、支持應(yīng)急救援等方面發(fā)揮了重要作用。截止到2019年底，全國傳統(tǒng)通航作業(yè)飛行112.5萬小時，在冊航空器2675架，通航企業(yè)478家，同比2015年分別增長了35%、25.8%、41.2%。

中央財(cái)經(jīng)政策雖對促進(jìn)通用航空發(fā)展起到積極作用，但隨著通用航空的不斷發(fā)展，現(xiàn)行政策的局限性有所顯現(xiàn)，需要及時予以優(yōu)化、加強(qiáng)，以進(jìn)一步促進(jìn)通用航空發(fā)展。

主要財(cái)經(jīng)政策及實(shí)施現(xiàn)狀。目前，通航相關(guān)企業(yè)可申報(bào)的資金支持政策主要有《通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《民航中小機(jī)場補(bǔ)貼管理暫行辦法》和《支線航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金補(bǔ)貼已累計(jì)發(fā)放27億元，其主要補(bǔ)貼通航企業(yè)作業(yè)飛行和飛行員執(zhí)照培訓(xùn)，超過200家通航企業(yè)受益；民航中小機(jī)場補(bǔ)貼累計(jì)發(fā)放7947萬元，主要用于補(bǔ)貼開展通航短途運(yùn)輸?shù)耐ㄓ脵C(jī)場，11家通用機(jī)場受益；支線航空補(bǔ)貼累計(jì)發(fā)放1040萬元，用于補(bǔ)貼通航短途運(yùn)輸飛行，超過10家企業(yè)受益。以上政策涵蓋了通航作業(yè)飛行、通航短途運(yùn)輸、應(yīng)急救援以及通用機(jī)場運(yùn)營等通航主要領(lǐng)域，對于增強(qiáng)通航企業(yè)運(yùn)營能力、促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力提升發(fā)揮了積極作用。

存在的問題。通用航空相關(guān)補(bǔ)貼政策較好地發(fā)揮了引導(dǎo)和杠桿作用，帶動通用航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但目前還存在以下問題：

一、 政策適用范圍未及時調(diào)整。一是行業(yè)發(fā)展形勢發(fā)生變化，無人機(jī)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。2019年，全國實(shí)名注冊無人機(jī)達(dá)39.2萬架，全年飛行125萬小時，為通航發(fā)展注入新的活力。但現(xiàn)行政策未予覆蓋，只補(bǔ)貼具有通用航空經(jīng)營許可證且具備運(yùn)行合格證的傳統(tǒng)通航企業(yè)。在2020年疫情防控期間，無人機(jī)企業(yè)發(fā)揮了重要作用，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至4月27日，執(zhí)行疫情防控任務(wù)的141家企業(yè)中有100家無人機(jī)企業(yè)，占比70.9%，1001架航空器中有846架無人機(jī)，占比84.5%。但按照現(xiàn)行補(bǔ)貼政策，執(zhí)行疫情防控任務(wù)的無人機(jī)企業(yè)無法申請應(yīng)急救援補(bǔ)貼。二是民航深化“放管服”改革，規(guī)章體系即將發(fā)生重大變化。據(jù)新修訂的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》（CCAR-290，已征求社會意見），將無人機(jī)企業(yè)納入規(guī)章管理；同時，通用航空相關(guān)的運(yùn)行規(guī)章修訂后，部分傳統(tǒng)運(yùn)行情形將不再審定，無人機(jī)企業(yè)無相應(yīng)規(guī)章，這也使得修訂現(xiàn)行政策迫在眉睫。

二、 對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支撐作用未予落實(shí)。《通用航空發(fā)展資金管理暫行辦法》規(guī)定,“對通航企業(yè)購置、更新和改造投資額在30萬元及以上的作業(yè)設(shè)備、安全設(shè)備的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行有關(guān)固定資產(chǎn)管理規(guī)定，單個項(xiàng)目補(bǔ)貼不超過100萬元”。但是，自該《辦法》出臺以來，一直未執(zhí)行相關(guān)補(bǔ)貼政策，也未做出解釋說明。

三、 現(xiàn)行政策較為分散有待整合。除了上述通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金、民航中小機(jī)場補(bǔ)貼、支線航空補(bǔ)貼三個文件外，還有《民航節(jié)能減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》和《民航基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資補(bǔ)助管理暫行辦法》也適用于通航企業(yè)。這些政策在細(xì)分領(lǐng)域均可適用通航企業(yè)，但較為分散，通航企業(yè)研究不夠、不透，對補(bǔ)貼政策把握不夠全面、準(zhǔn)確，也難以申請相應(yīng)補(bǔ)貼。

四、 政策的基礎(chǔ)性工作尚待加強(qiáng)。重大政策制發(fā)前應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)研、測算、評估、論證并征求利益相關(guān)方的意見，方可保證政策的精準(zhǔn)、有效。4月30日，財(cái)政部、民航局聯(lián)合印發(fā)了新修訂的《民航中小機(jī)場補(bǔ)貼管理暫行辦法》，其中較大幅度降低了對部分保障短途運(yùn)輸通用機(jī)場的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)企業(yè)高度關(guān)注。相關(guān)機(jī)場公司、協(xié)會等均表示該政策的出臺，他們事前不知曉、事中未參與、事后不理解，補(bǔ)貼額有所降低。以2020年補(bǔ)貼11家通用機(jī)場4339萬元為例，按照新辦法簡單測算后，補(bǔ)貼額將減少55%。同時，新辦法中規(guī)定“通用機(jī)場保障通航短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)達(dá)到一定量級的，固定補(bǔ)貼按照同類機(jī)場補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)50%核定，……”，對這個“一定量級”沒有細(xì)化明確，因此在實(shí)際操作中存在標(biāo)準(zhǔn)不明、自由裁量權(quán)過大的可能。

有關(guān)建議

通用航空作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，正處于發(fā)展的起步階段。絕大部分通航企業(yè)規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，尤其是受疫情影響，企業(yè)收入普遍銳減。一季度，全國傳統(tǒng)通航企業(yè)飛行同比下降56.2%，其中培訓(xùn)類和消費(fèi)類降幅超過70%；無人機(jī)飛行13.8萬小時，同比下降34.3%。廣東、湖北等地更為嚴(yán)重，企業(yè)營收銳減。多數(shù)通用機(jī)場也因疫情停止運(yùn)營，收入大幅減少。與此同時，通航企業(yè)要統(tǒng)籌疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)，成本支出相應(yīng)增加，導(dǎo)致資金壓力迅速增加，行業(yè)發(fā)展的不確定性增強(qiáng)，更加需要國家的政策扶持。鑒于此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會效益兩方面綜合考慮，建議：

一是進(jìn)一步優(yōu)化完善現(xiàn)行通用航空補(bǔ)貼政策。整合現(xiàn)有分散的政策，將無人機(jī)企業(yè)納入補(bǔ)貼范疇，對保障應(yīng)急救援任務(wù)的通用機(jī)場予以補(bǔ)貼。明確申報(bào)、發(fā)放補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工作程序。

二是及時調(diào)整政策適用范圍，明確政策導(dǎo)向。中央財(cái)政重點(diǎn)加強(qiáng)對公益特征突出的應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)、短途運(yùn)輸?shù)戎С至Χ龋患哟髮ΡＵ铣鞘腥骸⒔?jīng)濟(jì)帶、大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略實(shí)施提供通航服務(wù)的支持力度；在災(zāi)害頻發(fā)、偏遠(yuǎn)及地面交通不便地區(qū)投資建設(shè)運(yùn)營通用機(jī)場，更好體現(xiàn)國家政策的導(dǎo)向與激勵作用。

三是鼓勵地方政府?dāng)U大購買通航作業(yè)服務(wù)。地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)負(fù)岆U(xiǎn)救災(zāi)、社會民生保障等需求，明確資金渠道，購買通航作業(yè)服務(wù)，保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也為通航發(fā)展提供相對穩(wěn)定的市場。