李大可                                                                                            

為了建立良好的社會主義市場經濟體制，促進經濟發展，建立適應社會主義市場經濟體制的“法治治理型”的行政體制，政府要“有所為，有所不為”，改變原來“直接管控型”的管理體制，轉移自己的管理重點，回歸本來的管理范圍，同時又賦予社會組織依法自治的權利，激發社會活力，這部分“有所不為”的行政權力發生轉移的現象，我們稱其為行政轉移。

受行政轉移影響，地方政府立法權限隨著行政權力的轉移在行政許可、行政強制等限制公民權利方面的立法權限是進一步縮小了，但是，地方政府立法權限并不因此“走投無路”。恰恰相反，這應當看作是地方政府立法在限制公民權利方面使命將被取代，另一個新的使命——保護、賦予公民正當權益將正式成為其重要使命，地方政府立法新的征程又將開啟，這個使命本身也一直存在，只是以前并沒有成為重點。我們認為，根據行政轉移的特點和要求，地方政府的立法權限空間將重點圍繞以下兩個方面進行：一是通過立法進行行政賦權，本應屬于民眾的權力歸還民眾，為民眾參與社會公共事務管理創造條件（以下所稱行政賦權主要是指政府外部權力轉移）；二是通過立法進行行政獎勵、行政激勵，對民眾行為進行引導、鼓勵和支持，使其行為向有利于經濟和社會發展的方向發展。結合我國實際和行政賦權與行政獎勵內容，我們認為行政賦權將是以后地方政府立法的重中之重。

作為頂層設計的主要方式，通過立法進行行政賦權，這是近階段我國地方政府立法的重要任務。立法法規定，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，但是這條規定并沒有對地方政府規章賦予、增加公民權益作出限制，因此，從法理上講，地方政府規章對民眾進行賦權是可行的。

政府通過立法對公民和社會組織進行行政賦權后，并不能想當然地認為政府任務完成，并不是政府撒手不管。政府需要保證賦權后的公民和社會組織正確順利地行使賦予他們的權利，為實現這一目的，政府應當構建一套權利運行體系來規范、約束各方的權利義務，以保障公民和社會組織被賦予的權利得到充分的保障與救濟，我們稱之為行政規制。

根據我國目前行政管理體制的特點，我們研究認為行政規制應當包括以下體系和結構：一是行政規制的主體結構。指參與行政規制的各方主體，包括規制內容的制定主體，執行主體，被規制主體，監督主體。行政規制內容的制定主體是有立法權的政府。執行主體是具體實施行政規制的各方主體，具體包括：各級政府、政府有關主管部門和被賦權主體，其中，各級政府、政府有關主管部門要在各自職責范圍內做好監管工作依法查處各種違法行為，被賦權主體要實現政府賦予自身的權利。被規制主體就是規制的對象，具體包括：各級政府、政府有關主管部門和被賦權主體，其中各級政府、政府有關主管部門主要是規范、約束自身權力，不干涉被賦權主體行使權利，被賦權主體要依法依規地行使權利。監督主體主要是對行政賦權過程以及行政規制過程的監督，具體包括：權力性監督和非權力性監督。其中，權力性監督包括權力機關（各級人大）的監督、監察委員會的監督和行政機關的層級監督，非權力性監督包括社會組織和公民個人、新聞媒體等的監督。救濟主體是指相關公民、法人和組織的權利受到損害時，立法設定的可以提供救濟的主體。

二是行政規制的內容結構。行政規制的內容應當包含三大部分：第一是規范行政機關的職責和職權運行程序，保護民眾權益。如《河南省行政規范性文件管理辦法》對河南省規范性文件的制定、備案及其監督管理等內容進行了詳細規定，其中，第十七條第二款規定“未經公布的規范性文件，不得作為行政管理的依據”，有利于防止行政機關私發、濫發規范性文件侵害民眾權益，有利于民眾權益的保護。第二是規范被賦權主體的權利內容和運行程序。如“中國工藝美術大師”的評比轉由中國輕工業聯合會舉辦后，應當出臺對有關評比工作內容程序和監督進行進一步明確，保證評比工作的有序進行。第三是通過對某特定行業的規劃制定主體、執行主體、程序和期限等內容進行規范，達到引領某行業健康發展、持續發展，達到促進提升公共服務效能和水平的目的。如政府為治理環境污染，通過政府立法的方式規范要求地方政府、環保部門或者排污主體制定排污治理規劃或者排污限期達標計劃，并規定監督規劃或計劃落實的主體，職能和責任等內容，就構成了典型的行政規制的內容體系。

在供給側結構性改革背景下，地方政府立法打開了新的空間。立法工作者不僅要看到限制公權力立法的情況，更要看到賦予地方政府立法的新的使命和任務。政府立法工作者需要在“創新、綠色、協調、開放、共享”五大理念指引下，在行政轉移理論基礎上，充分利用行政賦權的手段，按照改革規律和要求，將應該還予市場的還予市場，將應該還予公民的還予公民，將應該還予社會的還予社會；在行政賦權的同時，還要切實利用好行政規制，強化政府的監管和服務職能，絕不能一放了之，切實將國務院“簡政放權、放管結合、優化服務”落到實處。

（作者系河南省司法廳經濟生態立法處處長）