上海市黃浦區豫園社區衛生服務中心養老公寓的老人正在開心閱讀。本報記者 李木元攝

12月9日-10日，由民政部政策研究中心、中國人口與發展研究中心、北京大學人口研究所等單位聯合主辦的首屆中國養老服務體系建設高端論壇在京舉行。會上，委員、專家紛紛表示，盡管近年來我國養老服務體系建設已取得顯著成效，但仍處于初級階段，呼吁養老體系建設應提質增效，盡快從“有”向“好”轉變。

人口老齡化是經濟社會發展的一種必然結果，也是世界各國共同面臨的一項重要挑戰。我國從1999年進入老齡化社會后，人口老齡化一直在加速。

全國政協人口資源環境委員會副主任、中國計劃生育協會常務副會長王培安介紹，截至2017年底，我國60歲以上老年人口為2.41億人，占總人口的17.3%。其中，65歲以上老年人口為1.58億人，占總人口的11.4%。預計到2035年，60歲以上老年人口將達到4.18億人，占總人口的28.7%。

“與其他進入人口老齡化的國家相比，我國人口老齡化具有絕對規模大、發展速度快、發展不均衡等特征，面臨的挑戰也更為嚴峻。”全國政協委員、中國人口與發展研究中心主任賀丹表示。

據悉，黨的十八大以來，黨中央、國務院部署實施了一系列推進養老服務體系建設的新政策、新舉措，取得了顯著成效——養老服務法規政策體系基本建立；養老保障體系逐步健全；養老服務體系建設全面展開；服務市場逐步放開；農村養老服務短板加速遞補，養老機構相關標準和行業監管體系初具雛形；養老服務信息化建設和智慧健康養老服務體系不斷發展。

“特別是養老機構建設成效顯著。”北京大學人口研究所教授喬曉春介紹，截至目前，全國注冊登記的養老機構2.9萬余家，社區養老設施12.7萬個，養老床位730萬張，每千名老年人擁有養老床位31張，養老設施基本覆蓋所有城市社區和50%左右農村社區。應當說，我國當前基本建立起了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。

不過，王培安表示：“我國的養老服務體系建設總體上仍處于起步、打基礎階段，當前養老服務發展不平衡不充分問題仍然突出，一些瓶頸和短板問題尚未得到解決。”

喬曉春同樣持這一觀點。他說，目前，我國養老服務體系建設缺乏整體性和連續性；社區養老服務和養老機構床位嚴重不足；設施簡陋、功能單一，難以提供照料護理、醫療康復、精神慰藉等多方面服務；布局不合理，區域之間、城鄉之間發展不平衡。

“養老服務體系是公共服務體系建設的重要組成部分，增加養老服務供給并改善質量，促進養老服務從‘有沒有’向‘好不好’轉變，是落實以人民為中心的發展思想，實現全面建成小康社會目標，不斷保障和改善老年群體民生，滿足老年群眾對新時代美好生活向往的必然要求。”王培安呼吁。

賀丹認為，從當前到2035年，是我國應對老齡化戰略和戰術儲備的重要窗口期。應抓住這個窗口期，堅持“盡力而為、量力而行，兜底線、保基本、突出重點”的基本原則，全面推進養老服務“政策支撐、養老保障、服務供給、服務評估和行業監管”為一體的社會養老服務體系建設，為積極應對人口老齡化提供有力的戰略支撐。

建言一：

老有所養應強化政府主導

《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》的指導思想是：堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動。

不過，喬曉春表示，有些地方的養老服務體系建設，政府責任和政府角色并不明確，集中表現在：現有的政策和制度是碎片化的、是零散的，而不是完整和系統的；老年人的需求具有多樣性，然而滿足這些需求的政府體制則是分割的，從而導致思路不一致、利益不同、政策和制度不協調；服務體系建設、財政補貼和優惠、評價對象并不是以老年人為中心的，而是以機構、設施為中心。

在有些地方，一談養老就說要大力發展養老產業，似乎政府的責任在弱化，而市場應該承擔主要責任。“隨著經濟社會發展、人民生活水平的全面提高、居家養老的多元化需求出現，以‘市場性’逐步替代原來政府埋單的‘福利性’，是居家養老服務發展的必然規律。但絕對不是讓市場替代政府。”賀丹表示，養老服務體系包括養老事業和養老產業兩個部分。在養老事業方面，政府一定要主導。即便是發展養老產業，政府也應該做好規劃、引導和監督工作。

民政部公布的數據顯示，黨的十八大以來，在養老體系建設中政府發揮了重要作用，老年人獲得感日益增強，1834萬困難老年人納入最低生活保障范圍，460萬特困老年人納入政府供養范圍，2680萬老年人領取高齡津貼，354萬老年人得到養老服務補貼，61萬失能老年人享受護理補貼。

“未來，還要進一步發揮政府主導作用，把普惠性和精準幫扶結合起來，確保人人享有基本養老服務。”中國人口與發展研究中心信息咨詢部主任梁穎建議。

“日本的經驗是：政府構建制度，市場提供服務。這一點值得借鑒。”喬曉春認為，政府的責任就是在普惠層面負責牽頭和引導，搭建平臺、制定政策、提出項目、財政支持。

賀丹建議，應完善老年人救助制度，健全殘疾老人、特困老年人供養制度和相關臨時救治制度，兜住養老服務的底線。此外，應加大財政對農村養老服務的支持力度，重點解決農村貧困人口的養老問題。

建議二：

民辦養老機構亟須“脫困”

“滿足群眾日益增長的、多層次的養老服務需求離不開市場。事實上，完全由政府包辦養老服務做不到、也做不好。”賀丹表示。

在喬曉春看來，盡管養老服務體系建設屬于公共服務，但公共服務與市場化服務是不矛盾的，而是合作關系。民辦養老機構作為市場的主體，其責任就是配合政府為普通老年人提供高質量的服務，為高端人群提供服務。

根據民政部統計數據，在我國已經注冊登記的2.9萬余家養老機構中，民辦養老機構已達1.57萬家，占據了半壁江山，其中3000余家公辦機構實行公辦民營。

不過，來自北京福道養老有限公司的謝志仁表示，目前，民辦養老機構普遍存在“三大三高”與“三個不適應”的問題，制約著民營機構養老業的快速發展。“三大三高”指的是：風險大，費用高（含投資）；責任大，要求高；需求大，空率高（床位住不滿），導致了大部分養老機構的投資回報率低，資金回籠慢的問題，影響了社會投資者投資養老產業的積極性和熱情。“三個不適應”指的是：服務理念與老人心愿不相適應；經營管理方式與有效需求和發展規律不相適應；補貼等優惠政策與預期效果不相適應。這也導致了供給與需求的錯位，最終難以滿足老年人的需求。比如，不少民營養老機構偏向高中端化、大中規模化，提高了經營成本，使得收費普遍較高，令普通老人望而止步。

謝志仁認為，要準確領會國務院關于取消養老機構審批的精神實質，進一步優化市場環境，放寬政策。建議：一方面要進一步降低小微機構門檻。大力扶持5–20人（床）的小微機構，讓小微機構遍地開花，并植根于社區、片區、樓群之中，為更多的老人服務。二是改變政府補貼方式，變“床補”為“人補”。憑借老人入住合同、入住交費收據、入住老人在補貼申請單上的確認簽字，辦理補貼事宜，以此調動老人入機構養老的積極性。

賀丹建議，繼續深入推進養老服務“放管服”改革，降低社會力量參與發展養老服務的制度性成本，優化養老機構的投入主體結構，吸引更多專業化的社會力量參與公辦養老機構的管理運營。完善老齡產業政策，加強對民營養老機構在稅收優惠、費用減免、信貸支持等方面的支持，解決“最后一公里”難題。

不過，賀丹表示，考慮到我國老人普遍收入較低，養老服務體系改革的思路既要遵循市場和行業發展規律，解決市場失靈和體制障礙等問題，也要避免過度市場化。

建議三：

制度性解決養老支付問題

我國的老齡化存在3個明顯的特點，一是高齡老人群體大。王培安介紹，預計到2035年，80歲以上高齡老年人口將增至約6000萬人。二是慢性病發病率高。據原國家衛計委公布的數據，我國目前有1.5億老年人患各種慢性病。三是失能半失能老年人在快速增加。目前，這個群體已有約4000萬人。“我們的研究顯示，我國老人不能自理年數延長速度快于壽命延長速度，這意味著失能半失能老人還會快速增加。”喬曉春表示。

我國老年人的上述3個特點，對護理型養老提出了更高的要求，而花費也是較大的。“截至2016年底，我國企業退休人員人均養老金只有2362元/月。而在農村，很多老年人基本沒有收入。這就需要國家一方面提升養老金發放水平；另一方面亟須建立長期護理保險制度（簡稱長護險）。”賀丹表示。

早在2012年7月1日，山東青島在全國率先開始探索長護險制度。2016年6月，人力資源與社會保障部下發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，確定在15個城市開展長護險試點。

民政部政策研究中心副研究員于建明介紹，盡管各試點地區的籌資方式有所不同，但大都包括醫保基金劃撥、政府補貼和個人自付3個部分。但考慮到我國醫保基金壓力很大，這種籌資方式值得商榷。另外，要不要由企業負擔一部分、要不要引入商業保險、醫療護理還是生活護理報銷等，這些問題都值得進一步研究。

從德國、日本和韓國的經驗來看，繳納保險費是一種重要的籌資方式。比如德國，養老金全部來自于社會繳納的保險費；日本養老金的50%來自保險費。未來我國也應考慮‘企業+政府補貼+個人’的籌資模式。”于建明認為。

賀丹建議，應繼續深化長護險試點，盡快形成全國統一、保基本、可持續的長護險體系，并與社會福利、社會救助、慈善幫扶相銜接，發揮社會保險在養老服務方面適度普惠的作用，制度性解決老有所養、養能支付問題。