●為了順應世界減稅浪潮和滿足國內穩增長與供給側結構性改革的雙重需要,需要保持減稅的政策方向不變。由于我國減稅政策已發展到降負階段,宏觀稅負的降低成為必然。當前我國宏觀稅負呈逐年下降的趨勢,在國際上也處于相對較低的水平,因此,降低宏觀稅負應該采取“結構性降負”策略。

●我國宏觀稅負水平不高但市場主體的“稅感”強烈。也就是說,問題的主要矛盾并不是宏觀稅負過高,而是市場主體的“稅感”強烈,我國減稅政策進入降負階段的關鍵是要降低市場主體的“稅感”。降低市場主體“稅感”的落腳點是宏觀稅負結構而非總量。

當前,全球正在掀起一輪新的減稅浪潮。在此輪全球性減稅浪潮中,我國所做出的戰略選擇,對于中國經濟的前景和中國在世界經濟格局中的地位至關重要。

事實上,我國已經積極融入全球減稅浪潮,減稅降費政策無論是在經濟新常態中促進穩增長,還是在供給側結構性改革中引領降成本,均發揮著巨大的政策效能。三季度的經濟總量、結構、供給、需求所呈現的積極變化以及財政運行駛入良性發展的快車道,均與減稅降費政策的實施緊密相關。但是,為了在全球減稅浪潮中占領先機而穩居潮頭,就不能滿足于目前的減稅降費方案,而要讓其更為積極、更有力度。

目前我國減稅降費已經發展到降低宏觀稅負階段,提出最適合的面向全球的戰略性降低宏觀稅負方案則是重中之重。實行新一輪減稅降費,結構性降低宏觀稅負,應是我國積極應對全球減稅浪潮的可選政策思路。

應對新一輪全球性減稅浪潮

需要科學有效戰略部署

目前,加大對供給側的政策扶持已經成為大多數國家的共同選擇,且使用的政策工具無一不包含減稅。但是,由于減稅具有較強的“負外部性”,因此全球范圍的稅收競爭不可避免,表現為全球性的減稅浪潮。

科學有效應對全球性減稅浪潮

從目前的現實情況看,全球性的減稅浪潮已然掀起,在這樣的國際經濟環境中,中國不可能獨善其身,只能融入其中并通過科學有效的戰略部署而“穩居潮頭”。

主要原因在于兩個方面:

第一,減稅可以刺激經濟增長,并最終形成實體經濟良性循環的局面。一方面,減稅直接降低企業成本、增加企業利潤,這將對國際資本產生較大的吸引力,以優質企業為載體的國際資本流入將推動經濟加速增長。另一方面,成本降低、利潤增加將帶動企業經營規模擴大,從而推動就業崗位大規模增加并拉動居民收入大幅增長,企業利潤和居民收入增長預示著投資和消費的增長,也預示著稅收的增長。如此,以減稅為起點的實體經濟良性循環局面得以形成。

第二,減稅政策的外部效應較大,在為本國帶來收益的同時會對他國利益造成損失。企業降低稅收成本會顯著提高企業的國際競爭力,減稅會吸引國際資本流入或本國資本回流,全球性的減稅競賽最終不可避免。在這樣的國際形勢下,如果我國堅持不減稅,或者減稅的力度不夠大,那么大規模的市場和資本就將轉投別國的懷抱。

減稅也是應對經濟新常態的必然要求

第一,減稅是穩增長的良策。經濟新常態的首要特征即增速換擋,如果換擋過快過猛,將會破壞經濟發展的根基,所以必須保證經濟增速穩步回落至合理區間,為此,需實施擴張性宏觀經濟政策。減稅和增加財政支出均屬于擴張性的財政政策,雖然從乘數的角度來看減稅的擴張效應小于增支,但在穩增長方面,減稅要好于增支。一是減稅不必動用現有的財政資源,二是減稅可以給企業和居民帶來實實在在的好處,這是經濟穩定的基礎。

第二,減稅是調結構的良策。我國通過實施供給側結構性改革實現經濟新常態下結構調整的目標,減稅是供給側結構性改革的重要抓手。通過減稅降低企業成本,提高企業盈利能力,才能更好地創造有效供給。稅收具有較強的調結構的特質,可以通過稅制結構、稅種結構、稅負結構、稅收分布結構、職能結構等結構方面的安排,實現為中低收入人群和中小企業減稅的結構性減稅的目的。

第三,減稅是提升創新驅動的良策。在促進創新驅動發展方面,定向減稅是定向調控方式的主要組成部分。

降低宏觀稅負是融入全球減稅浪潮的戰略選擇

減稅并不一定意味著宏觀稅負降低。事實上,近年來,我國減稅政策一直內含著“穩定稅負”這一前提條件,但在供給側結構性改革背景下,這一前提最終被放棄,我國減稅政策發展到降稅負階段。

自2004年我國掀起新一輪稅制改革開始,我國一直持續實施減稅政策,其中,2008年中央經濟工作會議提出“實行結構性減稅”,2015年中央經濟工作會議要求“實行減稅政策”,2016年中央經濟工作會議要求“在減稅、降費、降低要素成本上加大工作力度”。在政策的演進中可以清晰感受到政策力度由弱到強的變化。

事實上,盡管持續放松稅收政策的出發點是應對我國經濟新常態的,但在全球減稅浪潮下稅負的實質性降低則是一項戰略選擇,既順勢而為,又占領先機。

減稅降費有助于

經濟穩定增長和財政良性運行

近兩年,我國通過減稅降費措施,一方面支持經濟穩定增長,一方面支持供給側結構性改革。

首先,減稅降費是積極財政政策的重要一環,以減少政府收入來滿足宏觀調控的要求支持經濟增長。其次,減稅降費還在供給側結構性改革中占據核心位置,從“質”上促進供給側發展。在新的發展階段,改革的重心理應放在質的方面,注重經濟發展能力建設,追求經濟發展的長期性和持久性。政府工作報告顯示,2017年我國減稅降費的目標是減少企業稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元,這將極大地促進實體經濟發展。前三季度的宏觀經濟數據表明,包括減稅降費在內的穩增長和促改革政策效果顯著,經濟提質增效的步伐越來越穩健。

減稅降費也有助于財政運行良性發展。1-9月累計,全國一般公共預算收入13.4萬億元,同比增長9.7%,增幅較去年提高3.8個百分點;全國政府性基金預算收入3.85萬億元,同比增長33.3%,增幅較去年提高22個百分點。全國一般公共預算支出15.1萬億元,同比增長11.4%,增幅較去年回落1.1個百分點;全國政府性基金預算支出3.6萬億元,同比增長31.4%,增幅較去年提高24.4個百分點。可見,在我國大規模減稅降費的背景下,前三季度財政收支均實現大幅增長,說明減稅降費在助力經濟穩增長的基礎上,已經將財政運行帶入良性發展的快車道。

新一輪減稅降費政策思路:

結構性降低宏觀稅負

在充分肯定減稅降費對我國經濟穩定增長和財政良性運行的積極作用后,還要將其納入全球新一輪減稅浪潮的宏觀視野,如何降低宏觀稅負,我們給出的答案是:結構性降低宏觀稅負。

我國宏觀稅負不高但市場主體“稅感”強烈

我國市場主體的“稅感”強烈是不爭的事實。產生較大影響的觀點包括:中國企業部門稅負占其稅前收入的40%以上;40%的稅負對中國企業意味著死亡;我國的稅收有90%以上來自于企業。但是這些觀點并不能得出我國宏觀稅負高的結論,只能據此做出我國企業“稅感”強烈的判斷。

隨著《預算法》 修訂、全口徑預算體系的建立,轉以稅收收入、一般公共預算收入、全口徑預算收入占GDP的比重來衡量。三種口徑的宏觀稅負根據使用者的不同需要而選擇性應用,在進行同口徑國際比較時運用居多。

在用來描述市場主體“稅感”時,往往運用大口徑數據,因為四本預算收入都計入市場主體的成本,都能給市場主體帶來“稅感”。值得欣慰的是,我國政府開始按照國際貨幣基金組織(IMF)的數據公布特殊標準(SDDS)要求發布年度廣義政府財政收入數據,即一般公共預算收入、政府性基金收入(不含國有土地使用權出讓收入)、國有資本經營收入、社會保險基金收入的合并數據,并剔除了重復計算部分,這為衡量宏觀稅負提供了權威依據。由于土地出讓收入也會計入企業成本,所以在用來描述市場主體“稅感”時計算宏觀稅負理應將其計算在內。在這一要求下計算宏觀稅負,應為廣義政府財政收入+國有土地使用權出讓收入占GDP的比重。

目前可以獲得2013-2016年的廣義政府財政收入數據,由此計算的各年宏觀稅負分別為35.1%、35%、33.5%、32.8%,從縱向看,呈逐年降低的趨勢,說明我國減稅政策一直具有降負的效應。再進行同口徑下的橫向國際比較,根據IMF數據庫2015年數據計算,美國、英國、法國、瑞典、巴西、俄羅斯的宏觀稅負分別為:31.8%、38.5%、53.5%、49.8%、41.5%、41.1%,可見,從橫向看,無論是和發達國家比較,還是和新興市場國家比較,中國33.5%的宏觀稅率均處于低水平。

因此,可以做出基本判斷:我國宏觀稅負水平不高但市場主體的“稅感”強烈。也就是說,問題的主要矛盾并不是宏觀稅負過高,而是市場主體的“稅感”強烈,我國減稅政策進入降負階段的關鍵是要降低市場主體的“稅感”。

降低市場主體“稅感”的落腳點是宏觀稅負結構而非總量

可以對宏觀稅負進行結構性分解,包括企業、居民、產業(行業)、中央、省、市縣、區域、城市、農村的宏觀稅負等等。

第一,我國稅制結構失衡是“稅感”強烈的根本原因。在經濟下行時,相機抉擇的稅收政策做出減稅決策需要考慮的因素較多,減稅政策多是結構性的,難以滿足市場主體對“稅感”降低的期望,所以要切實降低市場主體“稅感”,相機抉擇機制靠不住,應主要依靠稅收自動調節機制。而自動調節功能的大小決定于稅制結構:直接稅為主體的稅制,稅收收入彈性較大,稅負可直接隨企業利潤和居民收入下降而降低;間接稅為主體的稅制,稅收收入彈性較小,稅負難以隨企業利潤和居民收入下降而降低。由于我國稅制是以流轉稅為主體,自動調節功能較弱,是造成經濟主體的“稅感”強烈的根源。

第二,我國稅費結構失衡是“稅感”強烈的重要原因。我國以費的形式存在的非稅收入規模較大,不但政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、社會保障基金收入均以非稅收入形式存在,且一般公共預算收入中也含有大量非稅收入。由于非稅收入很大程度上涉及部門利益且其設立無須經過與稅收一樣嚴格的立法程序,因此非稅收入占比較高的財政體制彈性更低,難以在經濟下行時隨著企業利潤和居民收入下降而降低。也就是說,市場主體“稅感”強烈,其中有很大一部分其實是“費感”。

第三,產業結構也是影響“稅感”的重要因素。有研究表明,在其他條件不變的情況下,在以流轉稅為主體的稅制中,第一產業占GDP比重越低, 該國的宏觀稅負水平會越高。其原因在于不同產業的稅收負擔水平不同,稅負水平隨著產業級次的升高而升高,第三產業稅收負擔較重。當前,我國第三產業比重呈上升趨勢,并超過第二產業比重,相應地,宏觀稅負水平也會居高不下,致使納稅人的“稅感”強烈。

第四,稅負轉嫁的難易程度也是影響“稅感”的重要因素。在我國現行稅制下,減稅主要依靠相機抉擇的稅收政策實現,稅負能否降低、能在多大程度上降低,均需考慮稅負轉嫁的難易程度。事實上,在通常情況下,企業所負擔的間接稅、部分直接稅以及收費均可隨產品銷售實現轉嫁,由最終的消費者實際負擔,但是目前我國企業生產的產品與市場需求不匹配,產銷鏈條不暢導致稅負轉嫁鏈條不暢,大部分稅負轉嫁不出去,造成企業“稅感”強烈。此外,價格是稅負轉嫁的關鍵渠道,當前要素價格上漲,生產成本居高不下,同時市場價格低迷,稅負轉嫁十分困難,本來企業利潤就微薄,再加上稅負沉淀,必然“稅感”強烈。

第五,稅負“返還”的程度也是影響“稅感”的重要因素。有研究表明,國家經濟發展水平越高、收入水平越高,宏觀稅負越高;現實也表明,英、法、瑞典、丹麥等發達國家的宏觀稅負遠遠高于我國。其原因是宏觀稅負較高的國家,其政府支出也較多,稅負多以福利支出的方式“返還”給市場主體。最近對英國人的一項調查顯示,48%的英國人認為政府應該增加稅收,以便政府在健康、教育和社會福利上有更多投入,而主張減稅的英國人只有4%,在大多數人看來,減稅必然減支出,而后者是令人無法忍受的。相比之下,我國的稅收很多用于生產建設和行政管理方面,用于民生支出的比重遠低于發達國家,市場主體得到的稅負“返還”較少,導致“稅感”強烈。

此外,在市場主體中,“稅感”最強烈的是中小微企業和中低收入者,原因在于:中小微企業在降低交易成本、稅負轉嫁、運用稅收優惠政策等方面的能力均較低,稅負大多沉淀在企業內部;中低收入者具有較高的邊際消費傾向,成為大部分流轉稅稅負轉嫁的最終歸宿,同時其個人所得稅大多為代扣代繳的工薪稅,難以規避。這就要求把降低稅負的重點定位于中小微企業和中低收入者。

以“結構性降負”策略提高市場主體全球競爭力

在世界范圍的結構性改革如火如荼地進行過程中,經濟復蘇已開始具有持續性,但是各國并沒有止步于此,為了在新的世界經濟格局中占據“制高點”,各國又在紛紛尋求減稅這一加大馬力的辦法,刺激本國經濟加速復蘇。李克強總理指出,“許多國家都在醞釀出臺減稅措施,在新一輪全球競爭中我們要有‘搶跑’意識,用實際舉措提高企業的競爭力。”可見,在我國減稅政策進入降負階段后,關鍵是要讓市場主體“輕裝上陣”,助推我國跑贏這場全球競爭的“馬拉松”。

結構性降負的具體思路

接下來需要回答宏觀稅負“怎么降”的問題,答案是“結構性降負”。具體思路如下:

第一, 調整稅制結構,全面提升稅制彈性。

由于以直接稅為主體的稅制彈性較強,一方面自動穩定機制可使稅負直接隨企業利潤和居民收入下降而降低,一方面相機抉擇機制可使減稅政策直接產生減負效果。發達國家基本是以直接稅為主體的稅制,其減稅政策可產生上述雙重減負功效,因此,我國需要調整稅制結構,提高直接稅的比重,否則在這場“馬拉松”的起點就表現弱勢,落敗的機會大大增加。為此,需要盡快邁開個人所得稅“分類與綜合相結合”的改革步伐,加速填補在財產保有、繼承、贈與等環節存在的稅收真空,推動社會保障費改稅并以累進稅率征收,同時,對稅種設置和每個稅種的所有要素均作出合理安排,切實減少稅收優惠,使稅收能夠針對不同對象、從不同角度、以不同力度、最大化地發揮調節職能,為市場主體服務。

第二, 調整稅費結構,加大降費的力度。

非稅收入規模龐大一直是我國財政的一大特色,多由歷史因素、體制因素造成,由于大多收費是向企業征收的,造成企業沉重的負擔。從現實來看,降費仍有空間,可以作為讓財政政策更為積極有效的重點,但也應從制度和法律層面加以保障。一方面,加速推進清費立稅進程,盡可能地實現費改稅;一方面,公開中央和各地收費目錄清單,試行企業繳費卡制度,跟蹤企業付費情況,及時發現問題,嚴肅查處違規收費行為。

第三, 疏通稅負轉嫁鏈條,加強企業產品供給能力。

這里需要明確企業的責任和政府的責任。事實上,企業稅負沉重也有企業自身的原因,通過改善經營管理,只要能夠將產品成功銷售出去,同時,有效降低生產成本,就能成功將稅負向下游轉嫁。而政府在疏通稅負轉嫁鏈條上的責任,主要是支持企業從全球產業鏈的低端向中高端發展,提升企業創造附加值的能力,同時,加大對中小微企業和初創期企業的稅收減免力度。

第四, 調整財政支出結構,加大稅負“返還”程度。

由于加大稅負“返還”程度,即提高財政在民生領域支出的比重,可以有效降低市場主體的“稅感”,因此只要保障民生支出達到一定規模,即便是宏觀稅負高企,市場主體的“稅感”也不高。考慮到財政資源的有限性,需著力優化財政支出結構:通過政府與社會資本合作、財政與金融資本合作等模式,引導更多社會資本投資于基礎設施建設,實質性降低財政經濟建設支出的比重;通過簡政放權、精簡機構、完善公共支出績效管理機制、提高財政支出的透明度等舉措,實質性降低財政行政管理支出的比重;通過推動教育、醫療、養老等領域的改革,理順這些領域市場與政府之間的關系,實質性提高財政基本公共服務支出的比重。

第五, 加強財源建設,拓展“結構性降負”的空間。

在財政資源一定的條件下,要降低宏觀稅負,需要在減稅的同時減支出,但是支出具有剛性,在經濟下行時還需要以增加支出的擴張性財政政策支撐經濟增長,這就需要加強財源建設。從當前現實看,需要在財政資金存量和增量兩個方面做文章。在存量方面,通過統籌和盤活存量財政資金,讓沉睡的資金流動起來,發揮其更大的作用;要積極促成政府與社會資本合作,以財政的小投入撬動社會資本的大投入。在增量方面,要在防控風險的前提下擴大赤字和債務規模,進一步提高國有企業利潤上繳比例。

綜上所述,為了順應世界減稅浪潮和滿足國內穩增長與供給側結構性改革的雙重需要,需要保持減稅的政策方向不變,由于我國減稅政策已發展到降負階段,宏觀稅負的降低成為必然。當前我國宏觀稅負呈逐年下降的趨勢,在國際上也處于相對較低的水平,因此,降低宏觀稅負應該采取“結構性降負”策略。

(作者閆坤系中國社科院財稅研究中心執行副主任,于樹一系中國社科院財經戰略研究院副研究員)