打擊長江非法采砂 38個“保護傘”被拿掉

葛東升 徐志猛 楊小慧

在日前召開的江蘇省檢察機關全面開展公益訴訟工作會議上，泰州市檢察機關“長江非法采砂”系列行政公益訴訟案件，被表彰為“優秀案例”。

非法采砂現場

2016年以來，泰州市檢察機關在辦理水利部門國家工作人員職務犯罪過程中，發現長江沿線非法采砂情形嚴重，水利部門未及時履行職責，致使長江河道砂石資源遭受巨大損失，生態環境遭到破壞。據此，泰州市檢察院部署泰州市沿長江地區的泰興市、高港區檢察院深入開展了“長江非法采砂”專項行政違法行為監督活動，查辦背后收受賄賂、濫用職權等職務犯罪案件30件38人。根據規定，在進行法定的訴前程序后，向法院提起公益訴訟。至2017年8月底，法院已經對8件公益訴訟作出判決，責令水利部門對相關責任單位作出行政處罰。

“軟黃金”

采砂船一晚毛利就有兩三萬

長江河道采砂歷史悠久，機械采砂始于上世紀70年代后期。到上世紀90年代，隨著長江經濟建設的快速發展，建筑砂石需求量大增，砂價上漲，各種采砂船蜂擁而至，形成非法濫采的局面。

為了扭轉長江河道采砂的混亂局面，確保防洪、航運的安全，江蘇省率先于1996年作出決定，從當年11月份起，禁止在全省境內長江河道內的一切采砂活動。目前，除了水利部批準的江砂可采區外，長江中下游1800余公里河段已實行全線禁采江砂。

即便是水利部批準的江砂可采區，其坐標、面積每年都會調整，開放時間也有規定，沿線城市如有大型建設項目需要砂石，會臨時劃出工程性可采區。然而，隨著近年來各地城鎮化步伐加快，江砂因供不應求，被人稱為水中“軟黃金”。

在利益的驅動下，小規模的非法采砂日益猖獗。2015年8月起，有關非法采砂的職務犯罪線索也陸續擺在泰州市檢察院自偵部門工作人員面前。于是，結合在2013年查辦的其他領域職務犯罪窩串系列案件和前期摸排情況，泰州市檢察院迅速開展線索評估工作。經深入分析和研判后，該院發現，長江泰州段岸線資源豐富，相關職能部門權力較為集中，產生權力尋租的可能性極大，舉報線索價值較高，遂決定對相關線索啟動初查，并以此作為2016年專項工作方向。

經過精細初查，涉嫌非法采砂和行賄的砂老板陳廷國、楊江漢等人很快進入泰州市檢察院職務犯罪偵查人員的視線。

陳廷國是一家水產養殖企業的法定代表人，經常在泰興虹橋工業園區承接采砂吹填工程。為牟取暴利，2009年至2015年間，陳廷國從長江大量偷采砂石用于吹填工程。

“相對于土方填埋造地，從長江采砂后吹填，施工要求低、運轉環節少、預期利潤高。”泰興市檢察院反貪局局長張榮介紹，一般來說，一條小型吸砂船1小時采砂500噸至600噸，按一晚偷采10小時、計5000噸計算，這些采砂船一晚上的毛利就有兩三萬元。據初步計算，陳廷國在2009年至2015年間偷采砂石給國家造成的損失高達5000余萬元。

相比非法采砂帶來的高額利潤，違法成本卻極低。2002年1月1日起施行的《長江河道采砂管理條例》規定，對非法采砂行為，最高可以處30萬元的罰款；情節嚴重的可以沒收非法采砂船舶。2015年3月1日起實施的航道法也規定，在航道和航道保護范圍內采砂，損害航道通航條件的，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處5萬元以上30萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。

處罰和利潤相差懸殊，使得陳廷國等非法采砂老板在受到行政處罰后仍有巨大的盈利空間。他們甚至表示，不怕交罰款，就怕扣船，只要不扣押船只，一晚上的采砂作業就能將繳納的罰款掙回來。

“潛規則”

以罰代證，“協調”變“放任”

根據《長江河道采砂管理條例》和《江蘇省長江河道采砂管理實施辦法》，因建設項目需要砂石，應由從事采砂活動的單位和個人向沿江市、縣人民政府水行政主管部門提出申請河道采砂許可證，經市、縣人民政府水行政主管部門簽署意見后報送沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批。

此外，申請采砂的單位或者個人還需委托具有水利水電工程勘察甲級資質的單位編制采砂可行性論證報告，同時承擔申報、論證費用，獲得采砂許可后需交納3元/立方米的砂石資源費。

“審批程序嚴格，耗時較長，費用較高(大型項目需要繳納的資源費高達數百萬元)，而一些重點工程項目往往施工期限緊張，為了趕工期，一些不法企業和個人在沒有得到許可之前便開始偷采。地方政府為了縮短審批時間，也經常會與相關職能部門協調，要求加速手續辦理。少數執法人員便以此作為不認真履行監管職責的借口，采取以罰代證的方式，將‘協調’變為‘放任’。”泰州市檢察院反貪局偵查一處副處長徐志猛說。

砂老板陳廷國、楊江漢為謀取巨額利潤，逃避論證和申辦費用，長年在泰興、高港江段無證非法采砂；即使申辦了采砂證，也是一證多用，超期、超量、超范圍使用，以逃避繳納長江河道砂石資源費。而相關證據表明，他們除了與泰州市高港區水政監察大隊隊長王根林聯系頻繁外，還與泰州市水利局副局長厲傳進、泰興市水利局副局長葉健康、泰興虹橋工業園副主任王春華等10余人往來密切。

據泰興市檢察院反貪局局長張榮介紹，早在2010年，泰興市水務局水政監察大隊便已發現陳廷國在長江河道內無證鋪設管道準備聚砂。水務局掌握上述情況后，僅口頭對陳廷國罰款10萬元，既未依法作出相應的書面行政處罰決定，也未責令其停止違法行為。陳廷國在繳納10萬元罰款后，繼續非法采砂達5年之久。2017年7月10日，法院以行賄罪判處陳廷國有期徒刑二年零四個月。

“長期以來，行政處罰一直是制裁長江流域非法采砂活動的主要手段，對非法采砂以罰代證，一罰了之，既完成罰款任務，又能答復舉報人。這種罰款導向的思維，客觀上催生了采砂行業以罰代證的潛規則。”張榮說，一些不法企業和人員還賄賂相關行政執法人員，讓他們幫忙一起跑手續，甚至與國家工作人員結成利益同盟，邊報批邊施工，或者不報批就施工。

“保護傘”

利益驅動，多名官員被拖下水

2016年以來，在泰州市檢察院的統一組織下，該市檢察機關結合本地實際，開展了查處長江采砂領域職務犯罪專項行動，共查辦職務犯罪案件30件38人，其中，處級干部2人，科級干部9人。案件涉及泰州沿江地區水利、海事、園區等多個單位和部門，涉案金額達50萬元以上的共12件18人。

“采砂老板千方百計規避成本，不惜鋌而走險，明碼開價，以錢開路打通水利、海事各個環節，收買執法人員為其保駕護航。在利益驅動下，相關行政監管部門多名官員甘愿充當保護傘。”泰州市檢察院反貪局偵查一處處長桂春濤表示。

2010年，為了打通關系，逃避監管，無證采砂的陳廷國開始多次向泰興市水務局副局長葉健康行賄。葉健康在收受陳廷國賄賂后，立即投桃報李，指使泰興市水務局水政監察大隊隊長李維山為陳廷國通風報信，同時故意放棄職守，對其非法采砂行為不予查處。2017年5月10日，法院以受賄罪、濫用職權罪判處葉健康有期徒刑四年零三個月。

經查，5年間，陳廷國先后多次向泰興市水務局副局長葉健康、泰州市水利局副局長厲傳進、泰興市虹橋工業園區管委會副主任王春華、泰興市虹橋工業園區規劃建設局副局長趙國衛等人行賄，賄款數額共計達人民幣135萬余元。

在泰州沿江地區開采江砂，主要是為了服務沿江工業園區的基礎設施建設。由于很多采砂老板同時又是園區工程建設的承包方，他們便利用各種關系大肆進行賄賂，并以相對較低的價格承包工程，形成壟斷優勢，使其他工程商無法進入。

為承接靖江長江護岸某項吹沙回填工程，鹽城市順新疏浚工程公司泰州分公司負責人楊宗銀多次向泰州市水利局副局長厲傳進行賄，通過厲傳進向靖江市水利局打招呼后，楊宗銀順利中標。

在厲傳進受賄案中，還出現了罰款抵銷賄款的惡劣情形。2009年底，陳廷國經人介紹聯系上厲傳進，他表示，自己在長江無證采砂，需要得到其關照。雙方商量好處費50萬元，由厲傳進大舅子喬某出面拿錢。不久，陳廷國的一條采砂船被泰州市水利局查處，厲傳進便從好處費中扣減了10萬元。此后，陳廷國的工程再也沒有被查處和罰款過。2016年12月，厲傳進被判處有期徒刑四年零九個月。