編者的話:黨的十八屆三中全會指出,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這意味著,各級政府不僅要“該放的權力放下去”,還要“該管的事情管起來”;既解決好“越位”問題,還要解決好“缺位”問題。如何做到這一點,這需要我們以監管轉型為重點縱深推進簡政放權改革。

以簡政放權為重點的政府改革在釋放改革紅利、促進經濟轉型、應對經濟下行壓力中發揮了重要作用。但從近年來食品藥品監管等問題可以看出,監管轉型仍比較滯后,與擴大內需、拉動消費的現實需求和廣大社會成員的期盼有著較大差距。監管轉型較為滯后的深層次矛盾在于監管體制改革滯后。加快推動監管體制轉型,成為“十三五”時期縱深推進簡政放權改革不可回避的重大課題。

實現行政審批與市場監管嚴格分開

近年來,我們在加強市場監管方面采取了不少措施,但是,行政審批與市場監管合二為一的體制尚未根本改變。無論消費領域、生產領域還是金融領域,都存在著多頭監管與監管缺失并存的現象。前置性審批過多不僅抑制市場活力,也難以保證事后監管的有效性。要真正建立公平公正的市場秩序,需要把行政審批與市場監管嚴格分開。其中,有幾點需要注意:

其一,行政審批與市場監管屬于不同性質的管理職能。一是行政審批與市場監管的側重點不同。行政審批是行政機關事前把關的手段,主要是為了限制不利于公共利益的行為,主要包括審批、核準、批準、同意、注冊、認可、登記、檢驗、年檢等幾十種。市場監管是對市場經營活動進行約束限制的行為,包括規范、監督和查處職能。二者在范圍、程度上有著本質區別。現代市場經濟條件下,行政審批與市場監管是兩個不同性質的事物,事前審批是政府行政權力,需要依法界定權力清單;有效的市場監管主要是事中事后監管。對于前置性的審批盡可能做到越少越好,對于事中、事后的監管則需大力強化。二是以行政審批為基礎的市場監管需要改變。在傳統體制下,市場監管以前置性的行政審批為主,通過行政審批為企業層層把關,這樣容易抑制市場活力,而事中事后監管的體制安排則相對薄弱。在現代市場經濟條件下,行政審批與市場監管是不同性質的權力,都需要于法有據。隨著“十三五”負面清單管理的全面實施,無論是消費市場領域,還是反壟斷領域,在大幅度削減行政審批事項的同時,都面臨著重構現有市場監管體系的問題。

其二,行政審批與市場監管職能分開。一方面,行政審批與市場監管職能的嚴格分離勢在必行。多年來,行政審批與市場監管不分的體制不僅導致重審批、弱監管的問題,還容易帶來尋租腐敗問題。“十三五”時期,建立公平競爭的市場秩序對行政審批與市場監管職能的嚴格分離提出多方面的改革訴求:只有二者嚴格分離才能真正落實行政審批與市場監管各自的主體責任;只有二者的嚴格分離才能在市場監管機構改革上破題;只有二者嚴格分離才能克服封閉式的監管模式,走向公開透明的市場監管。另一方面,要積極推進行政審批與市場監管職能嚴格分離。目前,負面清單管理模式已經開始在多個領域探索。未來2至3年,隨著金融、能源、基礎設施、公共服務等領域負面清單管理模式的推行,都需要實現行政審批與市場監管職能的嚴格分離,并強化市場監管職能。

其三,行政審批與市場監管機構分開。一是實現審批機構與監管機構相分離。盡管這些年我國出臺了不少市場監管的法律法規,但執行效果尚待提高,一個重要原因就是審批權與監管權長期不分。為此,一些需要保留審批事項的部門,可考慮成為科學規范、高效的審批部門,行政審批與市場監管在機構上要嚴格分開。二是可考慮組建綜合性、權威性的市場監管機構。由于監管職能和監管權力結構配置的不合理,同一事項的監管往往分散在多個部門。雖然目前部分機構已進行調整,但在消費市場監管、壟斷行業監管等方面尚未到位,與現代市場經濟條件下有效的監管體制還有較大的差距。為此,建議盡快從國家層面整合監管機構,組建綜合性、權威性的市場監管機構。三是實現市場監管機構的獨立性、專業性。

切實推進重點領域監管轉型

“十三五”時期,要把握全局、突出重點,以釋放內需潛力為重點破題監管轉型,爭取在消費市場監管轉型、壟斷行業監管轉型、食品藥品監管體制改革上取得重要突破。

第一,以消費市場監管轉型釋放內需潛力。在這一過程中,既要以建立溯源體系為重點加快消費市場監管轉型,建議由質監部門牽頭,建立國家層面權威的第三方消費品溯源平臺,形成統一標準,實現全程溯源,保證溯源數據信息的真實性和完整性,并在此基礎上建立問題商品的追溯與召回制度;還要嚴厲打擊消費市場假冒偽劣行為,加大對假冒偽劣行為的處罰力度,加強知識產權行政執法和司法保護,積極營造良好的保護知識產權的法治環境和市場環境;更要加快形成消費市場大監管的體制框架。“十三五”時期有必要加快中央與省級層面的市場監管體制改革,盡快形成從中央到地方統一的消費市場大監管體制,實現垂直管理。

第二,加快推進金融監管轉型。包括可考慮建立以保護投資者權益為導向的資本市場監管體制以及實現金融分業監管向混業監管轉型,等等,切實推動金融監管轉型。

第三,以破除服務業領域行政壟斷為重點的監管轉型。一是建立行政壟斷審查機制。審查要常態化、制度化。二是完善服務業市場監管標準體系。從國際經驗看,服務業領域監管過度會阻礙創新,監管不到位會導致企業“劣幣驅逐良幣”,關鍵問題是監管要有科學的標準。建議從發展勢頭快、創新速度快、容易出問題的服務業領域入手建立監管標準:在生活性服務業領域,重點加快健康、教育、文化、電信等監管標準建設;在生產性服務業領域,重點加快互聯網金融、電子商務、研發、設計等監管標準建設。三是實現服務業領域市場準入的負面清單管理。特別是盡快推出各級政府的責任清單,重點突出市場監管和公共服務領域的責任清單,以此形成倒逼市場監管和公共服務體制改革的新局面。

第四,完善統一權威的食品藥品監管體制。建議以理順中央地方職責分工為重點形成食品藥品機構改革行動方案,形成中央、省、市、縣政府監管事權責任清單,從中央到地方實現機構設置統一、監管標準統一、監管執法統一。此外,還要強化基層監管隊伍建設。

打造政府社會協同監管體系

維護市場秩序是全社會的共同責任,需要形成全社會參與的合力。在強調政府市場監管主導作用的同時,要引導各類市場主體自治,促進市場主體自我約束、誠信經營,充分發揮行業組織的自律作用、輿論和社會公眾的監督作用,逐步形成統一開放、競爭有序的市場生態環境,初步建立起與市場經濟發展相適應的市場監管體系。

第一,引導市場主體自治。引導各類市場主體強化信用意識,維護公平競爭的市場環境。比如,建立企業信用檔案,鼓勵市場主體在安全生產、質量管理、營銷宣傳、售后服務、信息公示等方面切實履行法定義務;建立企業信用記錄備案查詢制度,通過建立政府與市場相結合、線上與線下相結合的信用約束機制,鼓勵支持市場主體通過互聯網為消費者提供公平、公正的信用評價服務,客觀公正記錄、公開交易評價和消費評價信息;完善企業信用管理,將有違規行為的企業列入誠信經營“黑名單”并向社會公開,提高企業違規失信成本。

第二,發揮行業組織的自律作用。一方面,要清理“紅頂中介”,推動行業組織“去行政化”,盡快推動現有行業協會的“政會分開”“去行政化”;另一方面,要推行“一行多會”,支持各個行業的民營企業自愿組建行業組織。可考慮支持各個行業的民營企業在自愿的基礎上聯合建立各類商會、行業協會,使其在行業自律、社會監督上發揮重要作用。同時,推行“一業多會”,加快形成有效的競爭機制,使得更多的社會組織有能力承接政府下放的管理事項。此外,還要發揮行業組織在監管標準制定、監督企業自律中的重大作用。鼓勵行業協會、商會制定發布產品和服務標準,參與制定國家標準、行業規劃和政策法規;支持有關組織依法提起公益訴訟,進行專業調解;加強行業協會、商會自身建設,增強參與市場監管的能力。建立健全市場專業化服務機構監管制度。對行業組織的專業性、獨立性、治理框架作出規范,通過建立完善的法人治理結構,形成自己的社會責任擔當。

第三,鼓勵社會參與監管。在這一過程中,可建立健全企業信用信息公示制度、健全輿論監督機制,從而形成全社會參與市場監管的良好氛圍;可充分發揮公眾的監督作用,利用微信等新媒體對市場主體進行監督,建立健全公眾參與監督的激勵機制,為群眾投訴舉報違法行為提供更加便利、通暢、有效的渠道,真正發揮全社會的力量參與監管,打造政府與社會協同監管的體系。(本文來源:經濟日報 作者:中國(海南)改革發展研究院院長 遲福林)