三、 協商實效性的三個維度

從上述對協商過程三個基本環節及其各自的相對獨立的作用或效果的分析來看，協商實效性可以從三個維度加以闡述和理解：

第一個維度是“形成共識”。其含義是一項提案或一次協商，協商者提出的意見建議經過協商，當下即得到決策或行政部門的采納、進人決策，并在政府工作中得到實現，其反映的問題也得到解決。例如，在政協的提案辦理中，一項提案得到高層領導的批示，要求政府部門對該提案提出的意見和建議進行研究或采納，或政府部門在提案辦理中直接加以采納。這種情形的出現，經常是以提案提出的問題為政府部門已經研究或正準備解決為前提的。這是民主協商實效性最明顯的體現，協商各方最高興、也最容易為媒體所重視而著重加以宣傳。多黨合作和政治協商制度的研究者，也往往以這方面的實例來說明其優越性。

這樣的宣傳和研究本身并沒有什么不妥，但如果長期把視線僅僅集中在協商實效性這一個維度上，而忽視其他實效性維度，就會導致對民主協商實效性的簡單狹隘的理解，從而產生不少誤區。如果僅以是否當下“進人決策”來衡量，那么，以全國政協來說，每年“兩會”期間的提案就有五六千件，而立即“進人決策”的提案所占比例事實上是很低的，是否就因此可以說政協的協商實效性就差呢?回答是否定的。更加重要的是，在協商機制創新的過程中，如果僅以“進人決策”這一維度為目標，就有可能把一些行政手段引人提案的辦理，如使用“行政督辦”的手段來落實某些提案，而其意見和建議又不盡符合實際，這就容易引起辦理部門的極大困惑，實踐效果也不佳，甚至產生負面的影響，這在實際工作中并非沒有發生過。

此外，認為當下“進人決策”是協商實效性的唯一體現，也導致提案人對此問題的片面追求，僅僅尋找一些政府部門已經在著手解決的具體事項作為提案內容，而放棄對于宏觀性、前瞻性、深層次問題的研究和思考。因此，必須從更廣范圍和更深層次、從更多維度來理解協商實效性的問題。

第二個維度是“引起關注”。其含義是在一個協商過程中，協商者提出的意見和建議，由于種種現實原因和限制條件并沒有立即得到采納，但是，它卻得到決策者和社會輿論的積極回應，認為這確是一個十分重要的、必須解決的問題。引起關注的另一種情形是，意見和建議雖然沒有得到贊同，但其提出的問題卻引起了決策者的高度關注和警惕，從而采取措施加以防范，避免了問題的出現。這方面最顯著的例子是，20世紀80年代一批全國政協委員關于三峽工程“不建或緩建”的提案，雖然意見并沒有為決策部門所采納，但提案提出的泥沙問題、生態問題、資金投人問題等，卻引起社會各界和輿論的廣泛熱議，得到決策部門的高度關注和重視，對原有建設方案作了重新研究和論證，使方案得到極大的改進和完善。

第三個維度是“形成議題”。這是指協商者提出的問題，雖則在當下人們心目中并非顯得突出和急迫，也沒有引起廣泛關注，但由于問題的提出，引起一定范圍內的討論和思考，并隨著時間的推移，這一討論思考成為輿論的一個熱點議題，吸引了許多人的注意。就問題通過協商民主的渠道提出并形成議題而言，這同樣是協商民主實效性的體現。這方面顯著的例子是，1985年全國政協委員、歷史地理學家侯仁之等專家提出了“我國應盡早參加聯合國教育、科學及文化組織的《世界文化和自然遺產保護公約》，并準備參加‘世界遺產委員會’以利于我國重大文化和自然遺產的保存和保護，加強我國在國際文化合作事業中的地位案”。但當時多數人并沒有認識到“申遺”的經濟價值，更沒有認識到它的文化價值，以至于20世紀90年代中期他們把聯合國的專家請來，與國內幾個文化遺產項目所在地的市長見面時，竟遭到“婉謝”。但由于這個提案的提出和報道，逐漸形成了一個在相當廣泛的范圍內談論的議題，至今“申遺”已經成為一種“熱”。從“冷”到“熱”，恰好說明了該提案“形成議題”的作用。