這種行為也是“未批先建”難以遏制的原因之一。

在高利紅看來，“未批先建”現象的發生主要與利益集團的游說能力以及當地有關部門的經濟發展沖動有很大關系，“而目前最大的問題就是利益集團的阻礙”。

“一些建設單位投資大，對地方GDP貢獻高或者影響力大。在‘唯GDP論’的業績考核下，建設單位極易和地方政府結成‘同盟’。”早年以建筑起家，在業內混跡二十余年的張剛向記者透露說，因為建設項目由地方政府‘一把手’領導主抓甚至被列為地方領導“一號項目”，所以此類項目包括環評審批在內的相關手續往往在“超常規、跨越式發展”的口號下，或在地方政府領導的現場辦公會上“特事特辦”了。

根據《關于以改善環境質量為核心加強環境影響評價管理的通知》，從2017年1月1日起，對“未批先建”項目，要嚴格依法予以處罰。對“久拖不驗”的項目，要研究制定措施予以解決，對造成嚴重環境污染或生態破壞的項目，要依法予以查處；對拒不執行的要依法實施“按日計罰”。

然而，處理“未批先建”項目并非易事。

今年6月，環保組織自然之友向云南怒江州環保局提交了一份舉報意見函，認為該州一家年產1.5萬噸高氯酸鉀的化工項目存在重大環境風險，不宜倉促通過環評審批，應嚴格按法律規定暫緩并就此召開聽證會。

重大項目“未批先建”，已非新鮮事例。這起事件的特殊之處在于，今年5月當地環保部門已對該項目進行行政處罰，要求立即停止一切建設并繳納5萬元罰款，限時完成環評審批手續。不過，僅在4天后，怒江州環保局即批復了該項目的環評報告。

監管態度如此戲劇性的反轉是否有“內情”，暫不得而知，但按照新環保法的規定，這一做法已涉嫌違法。因為，為規避以往的“限期補辦”給“未批先建”留后門，新環保法已去掉這一表述，而代之以“擅自開工建設的，由環保部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”。

“‘未批先建’肯定是一個程序問題，從法律上來講有兩個解決途徑：第一種，如果程序違法不是很嚴重，可以直接補手續；第二種，如果程序違法非常嚴重，這個行為就屬于無效，就要被取消。因此，利益集團在巨大利益驅動下，會把這個問題說成是程序上的瑕疵而不是實質性的。”高利紅向記者解釋說，程序本身具有時序性，“時序性相當于程序的最根本特征，但被一些利益方給打破了，變成倒著做。雖然時序性也不是百分之百剛性的，因為任何法律都要考慮法律的多樣性和彈性。而這個彈性就是在時序性被打破的情況下，不是實質性的因素就補正，如果是實質性的因素，不能補正的話就必須要回到程序開始以前的狀態”。

良法需要嚴格執法落實

“九牛一毛。”作為業內老手，張剛這樣評價“未批先建”的違法成本。他向記者透露，在違規環評的類別中，建設單位不做環評或未等環評通過審批，項目即先開工，這種先上車后補票，通過追認式審批拿到項目“準生證”的難度相對比較小，“因為就算是環保部門處罰環評違法企業，按照環境影響評價法、建設項目環境保護管理條例，企業受到的處罰也就是停止施工、補做環評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數十億元甚至上百億元的大型項目來說簡直就是‘九牛一毛’”。

“這樣，就出現‘劣幣驅逐良幣’的現象——一個規規矩矩做了環評的企業，可能因未通過審批而不能立項；另一個‘環評違法’企業只要肯認罰，也就通過了審批。”張剛說。