英國脫歐公投，脫歐派以微弱優勢勝出，備受熱議。而在31年前（1975年），英國也曾發起公投，當時以接近三分之二的多數選擇繼續留在“歐洲經濟共同體”。兩次公民投票的結果迥異，讓人生出“三十年河東三十年河西”之嘆，但兩次公投脫歐和留歐者之間的得票數之差并不大，尤其是這次脫歐者優勢微弱。

選票差異不是很大，說明英國選民出現了嚴重分裂。這種分裂還有區域性，有的地方甚至要發起運動，脫離英國而留歐。這種分裂在公投后也有很多表現：目前有二百萬人不承認公投結果，要求重新進行公投，還有議員要求議會投票中止脫歐。

這些都表明，英國選民的裂痕已不僅僅是選項的分裂，還已進入了情感的分裂。而英國無論脫歐還是留歐，這個高度分裂的議題，勢必重塑英國的公共議題議程及偏好次序，從而影響英國自身的一體化。可以說，公民投票從根本上撕裂了英國各個層次的政治秩序。

從原始秩序角度來看，英國的全民公投，讓每一個家庭、每一個社區、每一個公司、每一個社會組織，都陷入激烈的脫歐VS留歐的爭辯。這些原始的社會秩序短期內遭到劇烈破壞。

從擴展的市場秩序角度來看，這場全民公投讓市場化考慮變成了一個純粹的政治考慮。歐洲市場一體化，本來更多的是市場自發擴展秩序的事情，現在卻變成了政治層面考慮。

從國家政治的角度來看，英國的公民投票，讓國家治理系統化、有秩序的思考，讓位于全民公投這樣一刀兩分的分裂式決斗。其結果是，即使微弱脫歐了，還有將近半數的人去繼續努力留歐。脫還是留，就在極少數的搖擺分子手中幾張票。可以想見，整個英國都會在留和脫的刀尖上搖擺，到頭來，它會在搖擺中被抖散。

這說明，簡單而粗糙的公民投票，未必是對國家重大問題進行表決的最好方法。因為它是脫序式的決定，是兩項非此即彼的分裂式的投票。對于多元化中力求公共性平衡穩定的英國來說，這易導致兩端極化搖擺。

就公共政策設計而言，這樣的公民投票即便無法避免，也應在技術上改進，讓分裂式搖擺控制在小范圍和小幅度內。一個方法是，讓決定由至少三分之二多數贊成才能做出，而不是由投票者的簡單半數就能做出。這樣中間搖擺的話，就得至少三分之一的選票，這其實已非“搖擺”，而是大幅度民意改變。另一個方法是，把全國分成較小的選區，每個選區都是1名代表，簡單過半數通過，再由各選區代表來投票決定最終選項。還可以由三分之二贊成才能通過。

這可以讓投票導致的分裂和選區意見的凝聚結合在一起。若要讓這個分裂和凝聚的過程進一步選區化，那最好各個選區的投票時間也做些調整，在一年內陸續做出選擇。這樣，分裂發生的時間點不一樣，對全國也只是局部影響，而民意也有一個時間序列的支撐，而不是一個單一時間點的集中性分裂。

有人說，民意似水。水可以平順流淌，但涓涓細流遇到暴雨也可變成洪澇。結構化的民主，由制度化結構支撐的投票，可以靜水流深。而沒有結構化支撐的公民投票，就可能是洪水。直接公民投票，且過半數就確定選擇極端對立的方案，就是在制造洪水，它易淪為民粹的民主。而要將其弊害降到最低，最起碼讓這類投票有結構化的技術支撐。

□毛壽龍（中國人民大學公共政策研究院執行院長）