2016年《政府工作報告》中提出，從5月1日起全面實施營改增，引起社會各界高度關注。營改增作為牽一發而動全身的改革，其對改革的影響不是局部性的，而是整體性的。從全局性、前瞻性的視角來觀察，即把營改增放在政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系這三個維度來考察，其產生的效應是牽引性的，也是輻射性的，可以有效推動國家治理結構的重塑。

劉尚希

一、 在政府與市場關系維度，營改增提升市場在資源配置中的決定性作用。

營改增有利于產業分工細化。營業稅以營業額為稅基，按固定比例征收，重復征稅特征明顯。營改增從制度上消除了重復征稅，使我國流轉稅的稅收中性特征進一步強化，降低了稅制對市場產生的扭曲性影響，企業不再有為避稅而選擇“大而全”、“小而全”的組織結構，也不再有購買服務不能抵扣的后顧之憂，從而促進服務業特別是研發等生產性服務業發展。這一方面細化了產業分工，拉長了產業鏈，另一方面，也解除了因重復征稅而對服務業帶來的稅收抑制，同時，也擴大了服務業的市場，可促進服務業的生產和消費。

營改增有利于產業之間的融合發展，促進工業服務化。產業分工細化與產業相互融合發展是當前產業結構演變的基本趨勢，并不斷向工業服務化方向發展，推動產業結構高級化，提高全要素生產率。貫通服務業內部和二三產業之間抵扣鏈條，與當前從產品為中心轉向以服務為中心的二三產業相互滲透的發展趨勢相適應，能夠為制造業、服務業融合提供良好稅制環境。制造業購買服務，可以獲得增值稅發票作為進項稅額抵扣，與不能抵扣的情形相比，相當于給制造業提供了稅收激勵。營改增鼓勵制造業購買服務，尤其是生產性服務，如技術研發、技術轉讓和咨詢服務等，也有利于推動傳統工業向服務型工業轉變，促進工業服務化。

營改增有利于激化微觀主體活力，推動大眾創業和萬眾創新，給經濟發展注入新動能。營改增使得國民經濟生產、流通、服務的各環節稅收抵扣鏈條完整，從制度設計上徹底消除重復征稅。在營改增試點全覆蓋的同時，徹底向消費型增值稅轉型，新增不動產所含稅收可以抵扣。增值稅擴圍和轉型，產生了疊加的減稅效應。截至2015年底，累計實現減稅6412億元，預計2016年的減稅金額將超過5000億元，而且在營改增后“確保所有行業稅負只減不增”。從降成本來看，營改增是典型的通過改革降成本，具有長效性，這與通過優惠政策短期降成本結合起來，可以實現改革效應與政策效應的疊加放大。

二、 在政府與社會關系維度，營改增能夠激化社會主體的活力。營改增看似是稅制改革，屬于經濟層面的改革，其實，也可以牽引社會改革，從而促進社會建設和改善民生，激化社會主體活力。

營改增能夠有效促進就業。營改增的減稅效應，不只是在經濟降速條件下穩住存量崗位，也有利于新增就業崗位。服務業是中小微企業生存發展的主要領域，隨著服務業整體稅收環境的不斷改善，中小微企業的發展將會迎來新的春天。中小微企業蓬勃發展，不僅能夠提供更多就業崗位，而且也能提升就業質量，擴大正規就業。同時，企業成本降低，創業空間變大，通過創業帶動就業。就業擴大，收入增多，社會預期穩定，消費與投資也能跟進，就可形成經濟與社會的良性循環。

三、 在中央與地方關系維度，營改增牽引財政體制改革。

營改增后，地方主體稅種缺失，倒逼財政體制(中央與地方財政關系)的改革。如何重構地方稅體系，就成為首要問題。有觀點認為，營改增使中央從地方拿走了更多，可以通過增值稅分享比例的調整來彌補地方財力的“損失”。但稅制改革不僅是對中央地方財政收入分配關系數量上的調整，而且對中央地方稅源結構、稅收質量等都會產生重大影響。中央地方財權劃分，對地方政府行為將會產生重大影響。如果地方增值稅比例提高，從眼前看，可解決地方因營改增造成的短收問題，但從長期看，可能出現激勵不相容的后果。地方為了獲得更多財政收入，將會追求更大的投資額、更多的上項目，也就是可能走“招商引資”的老路，對經濟的整體轉型升級和結構調整帶來不利影響。營改增把財政體制改革帶到了一個十字路口。

營改增為國家縱向治理結構改革提供了契機。營改增對中央與地方財政體制改革提出了迫切要求，而這恰恰是縱向國家治理結構的核心內容。與形成相對獨立的地方治理體系相適應，營改增之后的首要任務是形成相對獨立的地方稅體系，讓地方有一定的預算平衡能力。地方稅體系的完善既要發揮地方政府的積極性，又要體現轉變經濟發展方式、擴大內生增長動力的戰略方向，即在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的框架下，應構建主要以收入—消費為稅基的地方稅體系。這需要打破教科書上的教條，從現階段我國現實出發配置中央地方稅種。

（作者系中國財政科學研究院院長）