學校章程是學校自主管理的依據，是學校管理運行的“憲法”，學生應當遵守所在學校的管理制度。但是，滄州一中因學生使用手機就勸學生退學的做法有點過頭。因為，教育法是教育基本法，學校的校規(guī)必須服從教育法。

周洪宇

這件事情也暴露出我國教育的“短板”——教育法律體系的不健全。教育立法是實現教育法治的前提和基礎。但到目前為止，在我國的教育法規(guī)體系中，只有《教育法》，沒有《學校法》，學校獨立法人地位一直未能確立，這既影響了學校自主辦學的實施，也影響了學校內部治理結構的完善，制約了學校的辦學活力。

現代學校制度建設亟須制定《學校法》

現代學校制度建設的兩大體制性障礙，呼喚制定《學校法》。

教育管理體制障礙。在傳統的計劃經濟模式中，制度決定了政府必須包攬一切事務。對學校而言，辦學經費的分配、教育資源的配置等都由政府決定，從投入到產出的整個教育過程附屬于政府的行政命令。這樣政府就成了“大校長”，學校不能成為真正獨立的法人實體，辦學缺乏個性和特色。從目前我國教育情況看，由于長期受傳統體制的影響，政事不分、權責不清等弊端已經嚴重制約教育事業(yè)的發(fā)展，千校一面，活力不強，發(fā)展乏力，校長有理想難以實現，想改革卻受阻。

一方面，主管部門怕一放就亂。一些是“婆婆”的心態(tài)難以改變，難免就要經常對學校具體事務管一管、問一問；大多是“不管怕失責，管又不知管什么”。另一方面，學校不知哪些權力是自己的，不敢大膽搞教育教學改革。之所以出現這種局面，根本原因是政府與學校權責邊界不清，政事不分，管辦一體，沒有各歸其位。

學校組織體制障礙。在市場經濟的迅速發(fā)展中，學校內部組織結構及其職責權限劃分不合理、不完善的弊端已經反映出來了。如原有的學校組織是與計劃相匹配的，適應于常規(guī)運行，但在學校的經營發(fā)展中往往顯得無能為力；在現代學校建設的引領下，學校必須構建與發(fā)展相一致的組織，而這些組織具有何種職能，相互之間如何制衡等都需要明確。管理學的基本常識是，結構決定功能，學校組織體制的阻礙，事實上已經影響了學校功能的正常發(fā)揮。再以中小學校長負責制為例，校長的法人地位在什么范圍內體現出來，也已經成為廣大校長的困惑。

法律體系的完善需要制定《學校法》

從我國現行教育法律法規(guī)體系來看，我國現有的《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》和《教師法》等大多從宏觀、原則上對國家的基本教育制度、學校、教師的權利義務進行了規(guī)定，主要都是調整國家對教育進行宏觀管理方面的教育社會關系，它們的規(guī)定既籠統又簡單，原則性強，可操作性差。而教育關系主要包括三個方面的關系，即國家與學校之間的關系、國家與教育者（包括學校和教師）之間的關系和教育者與受教育者（即學生）之間的關系。

上述法律只解決了國家與教育者和受教育者之間的關系，而沒有解決教育者與受教育者之間的關系。因此，目前我國的教育法體系中存在法律“空白”，亟待彌補。

制定《學校法》是國際教育的發(fā)展趨勢

歐美和日本等教育法制發(fā)達國家，在上位的教育基本法作為前提下，一般都制定了《學校法》或《學校教育法》，它們的經驗值得借鑒。

隨著國家民主與法制建設進程的加快，管理重心的不斷下移，如何促進學校自主發(fā)展，建設現代學校制度已成為教育改革的一個熱點問題。我們認為，沒有《學校法》，整個國家的教育法律體系是不健全的，而沒有《學校法》，也不可能建立真正意義上的現代學校制度。學校作為現代社會的一個基本的組織體并且有著獨特的運作程序，需要得到一定的法律保護和支撐。

建議全國人大盡快將《學校法》納入全國人大新一屆五年立法規(guī)劃。關于《學校法》的基本法律框架與內容，根據學校工作的需要與立法的一般要求，至少應該包括立法總則、立法指導思想、管理部門職責、學校自身職責、法律責任、附則等。

《學校法》的基本內容，從我國學校發(fā)展的需要與教育立法的現狀來看，從法律上講，《學校法》的核心問題就是解決學校辦學與發(fā)展的權利和義務問題，這里涉及學校與政府、學校與社區(qū)、學校與校長、學校與教師、學校與學生等方面的多種教育法律關系。

第一，《學校法》應賦予學校辦學自主權，首要的任務是要厘清政府有關部門和學校的責任，理順教育管理體制。在學校與政府的關系上，核心是學校的獨立經營權與政府產權的分離；學校與社區(qū)的關系是解決學校功能轉變的雙向服務責任問題；學校與校長的關系核心問題是學校與校長之間的協約約束，取消職校行政級別；學校與學生的關系則是學校執(zhí)行教育方針的法律體現。要具體規(guī)定不同類型學校發(fā)展的自主權，體現出各級各類教育的差異和辦學主體的利益，只有具體，才具有可操作性。第二，《學校法》不僅應該對學校辦學自主權做出規(guī)定，而且要對政府的管理權限做出規(guī)定。只有政府首先真正轉變職能，承擔起公共服務的角色，學校才可能實現自主發(fā)展。應明確政府及其有關部門在學校經費撥付標準、撥款機制、效益監(jiān)督，學校教師招聘流程、職稱評聘，對學校辦學質量監(jiān)管的標準、途徑以及校長的管理等方面責任主體。第三，《學校法》明確學校要盡快建立比較科學的內部治理結構?！秾W校法》對學校發(fā)展自主權的規(guī)定，既應包括學校與政府之間權利與義務的關系，還應對學校與校長、學校與教師、學校與學生之間等方面的權利與義務關系做出規(guī)定，使教師和學生依法參與學校決策。在當前我國教育改革與學校發(fā)展背景下，《學校法》應該對學校設置、課程教學及其質量監(jiān)控評估等方面做出具體規(guī)定。第四，應處理好《學校法》與其他教育法規(guī)的關系?！秾W校法》必須遵守《教育法》的基本精神，與《義務教育法》和《教師法》相一致?！秾W校法》的目的是“把學校還給學?！?，法律應該為教育改革服務，保證現代學校自主發(fā)展，這是由我國教育改革的背景與教育法制建設的基礎決定的。

總之，加快制定《學校法》，以便于理順教育管理體制，建立現代學校制度，政府從直接管理轉向間接管理，促進學校自主發(fā)展，有助推進教育公平和社會公平。

（作者系全國人大代表、長江教育研究院院長、華中師范大學教授）