1300萬“黑戶”，凸顯了人口管理之弊，也凸顯了變革的迫切性。廢止有違上位法的相關(guān)政策規(guī)定，讓上戶與計生政策脫鉤，取消社會撫養(yǎng)費等，是必要的第一步。

21日，公安部部長郭聲琨主持召開會議，主要議題之一是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題。根據(jù)第六次人口普查，中國約有1300萬人口沒有戶口，成為俗稱的“黑戶”，這個數(shù)字約占全國總?cè)丝诘?%，超過許多國家的人口數(shù)。

1300萬人因為沒有戶口而失去社會保障，失去正常的受教育機會和工作權(quán)利，加劇了社會不公，增加了不安定因素，也使得因少子化和老齡化而變形的人口結(jié)構(gòu)更趨扭曲。無論從保障人的基本權(quán)利，還是促進(jìn)經(jīng)濟社會健康發(fā)展的角度講，解決“黑戶”人員的登記戶口問題，維護每個公民依法登記常住戶口的合法權(quán)益，都是應(yīng)有之義。

為什么會出現(xiàn)規(guī)模如此龐大的“黑戶”？根據(jù)發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院此前的調(diào)查，除沒有主動上戶口、棄嬰、未婚生育、相關(guān)證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣外，60%以上的“黑戶”屬于超生人員。據(jù)統(tǒng)計，出于計生需要，截至去年，全國至少有20個省、市、自治區(qū)仍有明確的規(guī)定或案例，上戶口必須出示計生相關(guān)證明。許多地方還規(guī)定，如要為超生兒補辦戶口，需繳納高昂社會撫養(yǎng)費，由此為上戶口設(shè)置了不敢進(jìn)、也進(jìn)不去的高門檻。

然而，無論這些政策在當(dāng)時有多少必要性，實際上都有違上位法。根據(jù)《戶口登記條例》規(guī)定，中華人民共和國公民，都應(yīng)當(dāng)履行戶口登記；嬰兒出生后一個月以內(nèi)，由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關(guān)申報出生登記。根據(jù)這一條例，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。

法律和政策的關(guān)系不能本末倒置。任何政策設(shè)計，都不能跳出法律框架的約束，政策不能因為有現(xiàn)實需要就自具法理性，這是依法治國的基本要求。隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，滯后于這一進(jìn)程的相關(guān)政策規(guī)定，理應(yīng)適時調(diào)整。

雖然基于社會治理、特別是基層治理的復(fù)雜性，實施“法律法規(guī)+政策”的治理模式有其合理性，特別是在計生領(lǐng)域尤其如此。但是，不管基層推行計生政策的難度有多大，都不能以增加社會治理難度做交換。許多超生家庭要么因社會撫養(yǎng)費而不能給新生兒上戶，要么因上戶而陷入貧困的惡性循環(huán)中，這等于是以社會治理成本的增加換取計生目標(biāo)的達(dá)成，顯然得不償失。

政策的制定，應(yīng)以維護和增進(jìn)公民權(quán)利為目標(biāo)，而不能以限制公民權(quán)利為目標(biāo)。1300萬“黑戶”，凸顯了人口管理之弊，也凸顯了變革的迫切性。而變革的破題并不難找到：廢止有違上位法的相關(guān)政策規(guī)定，讓上戶與計生政策脫鉤，取消社會撫養(yǎng)費等，是必要的第一步。這一步，既是讓所有公民站在同一條起跑線上的一步，也是推動國家治理現(xiàn)代化的重要一步。