公益訴訟在我國是一項嶄新的制度，其發展歷史相對短暫。2012年，我國在立法上首次確立了公益訴訟制度，而檢察機關作為公權力主體，尤其是作為國家的法律監督機關提起公益訴訟，到2017年才在民事訴訟法和行政訴訟法上得到確立。

檢察機關提起公益訴訟意義十分重大：在底線意義上，檢察機關提起公益訴訟的功能主要表現在國家利益和社會公共利益的司法保護；在中間層次上，使行政權受到檢察權、審判權的監督、制約和制衡，從而確保行政機關依法行政，構建法治政府；在最高層次上，檢察機關提起公益訴訟有助于國家和社會治理體系和治理能力現代化的建設，從而有助于國家權力結構的不斷優化，使司法機關在國家治理結構中發揮出越來越重要的作用。

檢察機關提起公益訴訟制度的構建，既涉及到公益訴訟制度的完善，也涉及到檢察機關職能體系的調整，還涉及到國家權力的優化配置，它具有訴訟法上的意義，具有行政法等實體法方面的意義，還具有憲法方面的意義。這是中共中央十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》賦予檢察機關的權限和職能，這也是經過兩年的試點，由立法加以確認的權限和職能。因此，在制度構建和實際操作中，檢察機關提起公益訴訟應當具有立體化、多維度的視野和目標，而不能僅僅局限于個案中的公益保護，也不僅僅意在促進行政機關依法行政，還要著眼于在國家和社會治理體系和治理能力現代化水平的穩步提升中不斷完善。

檢察機關應當是提起公益訴訟的“公訴人”。檢察機關提起公益訴訟與社會組織以及其他任何主體所提起的公益訴訟具有本質的不同。檢察機關是憲法所規定的國家法律監督機關，在憲法所確定的國家權力構架中，具有崇高的地位。它提起公益訴訟是履行憲法所賦予的法律監督權。因此，如果在公益訴訟的地位上，將其定性為公益訴訟起訴人、原告人、當事人乃至公益訴訟人，就無法體現出檢察機關通過提起公益訴訟要實現的各種制度性目標。檢察機關在公益訴訟中就是公訴人，在民事公益訴訟中是民事公訴人，在行政公益訴訟中是行政公訴人，與刑事訴訟中的刑事公訴人，本質上并無二致，它們三者構成了我國完整的公訴人制度體系。

注入剛性元素，使檢察機關提起公益訴訟這項制度長出“牙齒”。檢察機關提起的公益訴訟，究其本質而言，它已超出了訴訟的含義，而是帶有非訴訟性質的司法行政活動。應當從向以職權主義為基本取向的非訴訟事件處置程序這個方向去理解，向檢察機關和人民法院合力處置公益事件這個角度去探究其內在本質和內在屬性。否則的話，檢察機關提起公益訴訟在理論體系的構建上就會陷于被動，甚至陷入“誤區”。訴訟的基本特征是兩造對抗、法院居中裁判，也就是通常所謂“等腰三角形”的程序構造。在這樣的程序構成中，檢察機關一定會陷入原告當事人一方的傳統定位之中，而這樣一個定位，無法體現出檢察機關的憲法屬性，無法體現出檢察機關作為司法機關的本質規定，也無法體現出檢察機關提起公益訴訟和其他主體所提起的公益訴訟之間的本質差異，甚至也無法體現出檢察機關提起公益訴訟與通常私益訴訟之間的差異。因此，檢察機關行使調查核實權和調查取證權應當得到立法的切實保障。這就是檢察機關提起公益訴訟的“牙齒”。檢察機關提起公益訴訟的制度應當有不同于一般訴訟的剛性因素，要長出制度的牙齒，以保證公共利益得到充分而真實的保障。

優化檢察機關提起公益訴訟的社會環境。檢察機關提起公益訴訟需要方方面面的配合與支持，尤其要取得社會中廣大人民群眾的理解和協助，來優化檢察機關提起公益訴訟的環境。具體包括這樣幾項內容：一是要取得地方各級黨委的指導與保障。二是要取得地方各級政府的認同與配合。三是要取得人民法院的協同與支持。檢法協同的關鍵在于形成檢察機關提起公益訴訟的性質共識。四是要動員廣大人民群眾在公益訴訟中的積極性和能動性。通過檢察機關提起公益訴訟，拉近公益訴訟與人民群眾之間的距離，通過公益訴訟，廣泛發揮人民群眾在公益訴訟中的參與作用，具體包括公益損害的信息提供作用、公益舉證的證人作用、公益訴訟的監督作用、公益案件的宣傳作用、公益執行的協作作用等。在試點中，有的檢察機關建立了公益訴訟舉報中心，有的地方設立了公益保護巡察員，讓人民群眾很便利地提供公益受損的案件線索，取得了很好的效果，這一效果需要放大，使公益訴訟廣泛存在于人民群眾生活中。

（作者系全國政協委員，中國人民大學法學院教授）