何以在人民政協成立70年的今天,仍然要強調準確把握人民政協的性質定位?因為這是人民政協發揮作用的前提和基礎,也是推進社會主義協商民主的內在要求。

習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出:“中共十八大以來,中共中央高度重視人民政協工作,強調要進一步準確把握人民政協性質定位,充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用,圍繞團結和民主兩大主題,推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設。”他還說:“做好人民政協工作,必須堅持人民政協的性質定位。人民政協是統一戰線的組織,是多黨合作和政治協商的機構,是人民民主的重要實現形式,體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點。”在一個講話中先后兩次提出人民政協性質定位問題,足見這個問題的極端重要性。習近平近期在關于人民政協工作的重要講話中強調,新時代人民政協的新方位新使命,就是“推動人民政協這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發揮好專門協商機構的作用”。汪洋主席在十三屆全國政協第四次常委會議上進一步指出,“這是完善和發展中國特色社會主義制度的重要內容,是人民政協鮮明特質的集中體現,是貫穿人民政協性質職能的核心要義”。

何以在人民政協成立70年的今天,仍然要強調準確把握人民政協的性質定位?因為這是人民政協發揮作用的前提和基礎,也是推進社會主義協商民主的內在要求。

因需而變———改革開放后關于人民政協性質和作用定位的演進過程

改革開放之初,隨著黨和國家的工作中心向經濟建設轉移,中央領導集體明顯地感到,如何充分發揚民主,調動各方面的積極性,已經成為制約現代化建設的重要問題。而人民政協作為統一戰線組織,社會聯系廣泛,政治地位超脫,在發揚民主方面具有明顯優勢。因此,1980年8月,鄧小平在全國政協五屆三次會議開幕詞中指出,人民政協是共產黨領導下實行各黨派和無黨派人士團結合作的重要組織,也是我們政治體制中發揚社會主義民主、實行互相監督的重要形式。

1982年通過的憲法正式定位了人民政協的性質和作用:中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織,過去發揮了重要的歷史作用,今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中,在進行社會主義現代化建設、維護祖國的統一和團結的斗爭中,將進一步發揮它的作用。接著,1982年通過的政協章程也將人民政協性質定位為“中國人民愛國統一戰線組織”,“中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揮社會主義民主的一種重要形式”(這在政協章程中是第一次提出)。修訂后的政協章程還第一次提出人民政協的兩大職能:根據中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針,對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商,并通過建議和批評發揮民主監督作用。

為了進一步科學規范人民政協的性質定位,1989年出臺的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》用兩句話概括了人民政協的性質:“人民政協是我國愛國統一戰線組織,也是共產黨領導的多黨合作和政治協商的一種重要組織形式。”1994年修訂的政協章程將人民政協性質表述為———“中國人民政治協商會議是我國最廣泛的愛國統一戰線組織,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構。”在總綱中仍有1982年政協章程表述過的“中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式”,還沒有形成系統的連在一起的三句話的表述。

1995年1月13日,中共中央以通知的方式,正式轉發《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》,這個規定有兩個方面的重要進展:其一,將人民政協的職能擴展為三項,即增加了“參政議政”職能,規定指出,參政議政是政治協商和民主監督的拓展和延伸。其二,關于人民政協的性質,首次采用了三句話的系統表述:“人民政協是我國人民愛國統一戰線組織,是共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。”

2004年修訂的政協章程形成總綱中完整的表述:“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線組織,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。”

2006年出臺的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》在肯定“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”的同時,還提出了兩個基本論斷,其一,人民政協是我國政治體制的重要組成部分,在我國政治生活中具有不可替代的作用。其二,人民政協是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層人民大團結大聯合的組織。在這里,再次提出人民政協是國家政治體制的重要組成部分,突出了其在政治體制中的地位;同時提出人民政協是“大聯合大團結的組織”,又突出了其廣泛性、群眾性特征。

由上可知,關于人民政協的性質定位,在改革開放以來已然發生了很大變化,即由一句話———“統一戰線組織”,發展到兩句話———“統一戰線組織”“共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”,再發展到三句話——“統一戰線組織”“共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”“我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”。性質需要通過作用來體現,作用必須反映性質的要求。這種變化可以說是因需而變的,既適應了改革開放后我國社會階層的深刻變化和統一戰線范圍的日益擴大的現實需要,同時也適應了現代國家政治體系建構和社會主義民主發展的內在要求。正是這種變化,使人民政協的性質定位和作用定位實現了歷史性的飛躍。

因時而進———中共十八大以來關于人民政協性質和作用定位的完善過程

中共十八大以來,中央明確提出社會主義協商民主建設任務,人民政協在社會主義協商民主體系中的獨特作用如何突出出來,就成了必須精準定位的問題。

2012年11月,中共十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度”的同時,要求堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。這是中央第一次提出要充分發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用。之后,在中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中延續這一表述,都強調了要充分發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用。

2014年9月21日,習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話中指出:“做好人民政協工作,必須堅持人民政協的性質定位。人民政協是統一戰線的組織,是多黨合作和政治協商的機構,是人民民主的重要實現形式,體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點。人民政協要在依照憲法法律和政協章程準確定位的基礎上,大力推進自身各項工作和各項事業不斷向前發展。”

與此同時,習近平總書記在講社會主義協商民主時,一方面指出:“堅持發揮人民政協在發展協商民主中的重要作用。人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據,以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障,集協商、監督、參與、合作于一體,是社會主義協商民主的重要渠道。”另一方面又提出:“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用,把協商民主貫穿履行職能的全過程。”這就是說,人民政協既是社會主義協商民主的重要渠道,同時也是專門協商機構。

適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求,習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話中還指出:“人民政協是國家治理體系的重要組成部分,要適應全面深化改革的要求,以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設,努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用。”將人民政協定位為國家治理體系的重要組成部分,顯然適應了推進國家治理體系和治理能力現代化的新任務。

在中共十九大報告中,適應新時代中國特色社會主義發展的新要求,習近平總書記提出:“人民政協是具有中國特色的制度安排,是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。”這是以習近平同志為核心的黨中央在新時代給予人民政協的功能和作用的新定位。2018年3月修訂的政協章程將這個新定位寫了進去,明確提出“人民政協是具有中國特色的制度安排”,這對于中國特色社會主義政治制度的整體建設和發揮人民政協在國家政治制度體系中的特殊作用,都具有極其重要的意義。

綜合以上分析可以看出,中共十八大以來關于人民政協性質和作用的新定位和新發展主要集中在五個層面:一是維持了政協章程中對人民政協性質的“三個是”的定位,即:人民政協是統一戰線的組織,是多黨合作和政治協商的機構,是人民民主的重要實現形式,但強調了“三個是”“體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點”,這就提出了要從國家制度角度把握人民政協性質的新要求;二是根據發展社會主義協商民主的需要,強調人民政協是社會主義協商民主的重要渠道,這就明確了人民政協在社會主義協商民主中的作用定位;三是從人民政協工作職能特殊性的角度,提出是各黨派團體和各族各界人士圍繞著國家政治、經濟、文化、社會等各個方面的問題以及有關統一戰線重要問題進行協商的專門協商機構,這是對人民政協獨特作用的全新定位;四是適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求,明確提出了人民政協是“國家治理體系的重要組成部分”,這是對人民政協工作提出的全新要求;五是從國家政治制度體系的角度明確提出“人民政協是具有中國特色的制度安排”,從而完善了人民政協在國家制度體系中的政治定位。

(作者系武漢大學教授、博士生導師)