作者:國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 周宏春

改革開放的40年,是中國經(jīng)濟騰飛的40年,也是環(huán)境質(zhì)量波浪式變化的40年:伴隨改革開放的環(huán)境質(zhì)量經(jīng)歷了從良好、惡化到總體好轉(zhuǎn)的演進過程,現(xiàn)已進入環(huán)境保護理念逐步清晰、政策法規(guī)不斷完善、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的階段。回顧40年來生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護進程,總結(jié)經(jīng)驗,剖析問題,迎接挑戰(zhàn),可以為美麗中國建設(shè)提供借鑒。

中國生態(tài)文明建設(shè)的歷史演進及其特點

生態(tài)環(huán)境保護治理是國家治理體系的重要組成部分,與改革開放40年進程和經(jīng)濟增長密切相關(guān)。環(huán)境保護走了一條“跨越高山”之路。發(fā)達國家上百年的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、全球化進程,我國在短短的40年里基本完成;發(fā)達國家上百年間逐步出現(xiàn)并得到解決的環(huán)境問題,在我國短期內(nèi)集中爆發(fā),并呈現(xiàn)復(fù)合型、壓縮性、累積性特點。環(huán)境保護現(xiàn)已進入壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期,也是有條件有能力解決突出環(huán)境問題的窗口期。我國進入生態(tài)文明建設(shè)新階段,環(huán)境保護成為重中之重。

環(huán)境保護理念與國際同步,并成為全球生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo)者、推動者。環(huán)境保護是我國最早與國際接軌的領(lǐng)域,清潔生產(chǎn)、可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟等均由環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜液凸芾碚咭氩⒎e極倡導(dǎo)。1972年,聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過《人類環(huán)境宣言》提出“我們只有一個地球”口號;1973年,第一次全國環(huán)境保護會議召開,審議通過環(huán)境保護工作方針和第一個環(huán)境保護文件──《國務(wù)院關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》,成為環(huán)境保護的第一個里程碑。1978年,憲法中規(guī)定“國家保護環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害”。1992年,中央9號文件發(fā)布“環(huán)境與發(fā)展十大對策”,將環(huán)境保護納入經(jīng)濟發(fā)展中加以統(tǒng)籌考慮?！翱缡兰o(jì)行動”“零點行動”“向污染宣戰(zhàn)”“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”“中央環(huán)保督察”等行動,均是具有里程碑意義的政治動員。十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容,走出一條受國際理念影響、政府主導(dǎo)、運用市場化的激勵與約束手段解決環(huán)境污染問題的中國特色之路。

環(huán)境保護基本方針政策從中國國情出發(fā)。1979年,《環(huán)境保護法(試行)》確定了“全面規(guī)劃,合理布局,綜合利用,化害為利,依靠群眾,大家動手,保護環(huán)境,造福人民”的32字方針,明確建立環(huán)境保護行政管理體制。環(huán)境保護管理部門得到不斷加強,從城鄉(xiāng)建設(shè)部中獨立出來,成立國家環(huán)保局(1988)、國家環(huán)?？偩?1998)、環(huán)境保護部(2008年,成為國務(wù)院組成部門)、生態(tài)環(huán)境部。1983年底召開的第二次全國環(huán)境保護會議,將環(huán)境保護確定為一項基本國策。第三次全國環(huán)境保護會議,確立了三大政策(預(yù)防為主、防治結(jié)合,誰污染誰治理,強化環(huán)境管理)和八大制度(“三同時”、排污收費、環(huán)境影響評價、目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證、污染集中控制、限期治理)。1982年,環(huán)境保護成為“六五”計劃的獨立篇章。

環(huán)境保護工作重點是問題導(dǎo)向。我國的環(huán)境保護戰(zhàn)略從改革開放初期的“有水快流”“靠山吃山”,到既要金山銀山,也要綠水青山,寧要綠水青山,不要金山銀山,再到十九大提出的人與自然和諧共生的新時代。1998年實施的“一退三還”是環(huán)境政策的轉(zhuǎn)折點。在污染治理上,由末端治理向生產(chǎn)全過程控制轉(zhuǎn)變,由濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變,由分散治理向分散與集中控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變。在發(fā)展與保護關(guān)系上,從重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護到經(jīng)濟增長與環(huán)境保護并重,再到為以環(huán)境質(zhì)量改善為核心、建設(shè)生態(tài)安全屏障轉(zhuǎn)變?？沙掷m(xù)發(fā)展、清潔生產(chǎn)、環(huán)境質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)ISO1400等不斷推進;環(huán)保模范城、生態(tài)工業(yè)園、生態(tài)文明示范市等先行探索,環(huán)境管理由政府的單一行政管控,到以命令控制為主、市場化手段為輔,再到命令控制與市場化手段并重的變化。

環(huán)境保護法規(guī)的保障。我國的環(huán)境法規(guī)在國際上最齊全。1993年,全國人大設(shè)立環(huán)境保護委員會,后更名為資源與環(huán)境保護委員會;全國人大制定出臺了環(huán)境保護法律、自然資源法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件、地方性規(guī)章組成的法規(guī)體系。2015年1月1日起實施的環(huán)保法,被稱為“史上最嚴(yán)”;十八大以來,制修訂法律十多部,包括大氣污染防治法、野生動物保護法、環(huán)境影響評價法、環(huán)境保護稅法等。執(zhí)法力度不斷加大。中央環(huán)保督察,覆蓋31個省區(qū)市,8萬多個百姓關(guān)心的突出環(huán)境問題得到解決;對那些落實黨中央決策部署不堅決、不徹底,對破壞生態(tài)行為不作為、亂作為等行為加強了問責(zé)。

生態(tài)文明“四梁八柱”制度逐步筑牢。黨中央國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》,國家發(fā)改委等聯(lián)合出臺《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》,從健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國土空間開發(fā)保護制度、建立空間規(guī)劃體系、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度、建立健全環(huán)境治理體系、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、完善評價考核和責(zé)任追究制度、嚴(yán)守生態(tài)紅線、完善環(huán)境監(jiān)管等方面,確立了基本制度框架,黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、排放權(quán)許可、河長制、湖長制等制度相繼推出。2018年5月,全國生態(tài)環(huán)境保護大會要求加大生態(tài)文明建設(shè)力度,打好污染防治攻堅戰(zhàn);各地在大氣、水、土壤、海洋、飲水安全、減災(zāi)防災(zāi)、水土保持、防沙治沙等域全面推進,生態(tài)惡化趨勢得到遏制,環(huán)境質(zhì)量顯著改善。

應(yīng)采用市場機制保護環(huán)境。在投入上,20世紀(jì)80年代初,我國環(huán)境保護投資每年約占GDP的0.51%;2015年環(huán)境保護投入占GDP的比重仍達到1.30%。在環(huán)保設(shè)施建設(shè)、運營和服務(wù)上,推進系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化、市場化、社會化。因地制宜,培育各具特色的環(huán)保產(chǎn)業(yè),環(huán)境污染治理路線不斷清晰,環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大,技術(shù)水平顯著提高。國家還采用環(huán)境經(jīng)濟政策,如排放權(quán)交易、生態(tài)補償?shù)?以發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的途徑解決環(huán)境污染問題,如東部沿海地區(qū),從21世紀(jì)初開始采用BOT、TOT等模式處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾和污水,并取得明顯成效。一些環(huán)保公司在香港、美國、德國、日本等地上市融資,解決了污染治理的部分資金。

公眾參與和積極行動。世界環(huán)境保護的最初推動力量來自公眾,沒有公眾參與就沒有環(huán)境運動。1993年,“中華環(huán)保世紀(jì)行”活動啟動,成為我國公眾參與和環(huán)境信息披露的重要途徑。2005年的圓明園湖底防滲工程,成為公眾參與決策的標(biāo)志性事件。綠色消費成為居民優(yōu)先選擇。隨著生態(tài)環(huán)保意識日益深入人心,勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費觀念正在形成。摒棄過度消費和用后即扔的不良習(xí)慣,撿垃圾的普通志愿者越來越多;綠色消費、低碳出行成為居民的自覺選擇。環(huán)保社會組織和志愿者隊伍得到規(guī)范健康發(fā)展,并依法開展生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟等活動,節(jié)約資源、保護環(huán)境的社會氛圍初步形成。

40年來中國生態(tài)文明建設(shè)重點調(diào)整與建設(shè)成就

改革開放以來,國家重視環(huán)境污染防治,大力推行清潔生產(chǎn),發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度,開展環(huán)境保護專項行動,嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為,大氣污染、水污染防治工作積極推進,主要污染物減排目標(biāo)基本實現(xiàn),環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

天更藍了。自2013年實施《大氣污染防治行動計劃》以來,大氣污染治理效果初步顯現(xiàn),環(huán)境空氣質(zhì)量形勢總體向好。2017年,全國338個地級及以上城市,空氣質(zhì)量達標(biāo)占29.3%,未達標(biāo)占70.7%;平均優(yōu)良天數(shù)比例78.0%。顆粒物濃度和重污染天數(shù)逐步下降。重點區(qū)域細顆粒物濃度有所改善?？晌腩w粒物(PM10)平均濃度比2013年下降22.7%,京津冀、長三角、珠三角細顆粒物(PM2.5)平均濃度分別下降39.6%、34.3%、27.7%,北京市PM2.5平均濃度下降34.8%。

水更清了?！端廴痉乐涡袆佑媱潯贰吨攸c流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)》相繼出臺,要求強化源頭控制,水陸統(tǒng)籌、河海兼顧,對江河湖海實施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理,推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理。與2012年相比,2017年地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例不斷提升,劣V類水質(zhì)斷面比例持續(xù)下降,大江大河干流水質(zhì)穩(wěn)步改善。濕地面積8.04億畝,位居亞洲第一、世界第四。

山更綠了。加大自然保護區(qū)保護力度,建設(shè)森林生態(tài)系統(tǒng)、保護和恢復(fù)濕地、治理和改善荒漠化和沙化土地,生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強,初步構(gòu)筑“兩屏三帶一區(qū)多點”的生態(tài)安全屏障。治理沙化土地和水土流失、植樹造林等生態(tài)建設(shè),森林覆蓋率達到21.66%,成為同期全球森林資源增長最多的國家?；哪恋孛娣e由20世紀(jì)末年均擴展1萬多平方公里轉(zhuǎn)變?yōu)槟昃s減2400多平方公里,在世界上率先實現(xiàn)由“沙進人退”到“人進沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變,中國治理荒漠化的經(jīng)驗為世界提供了重要借鑒。

海更凈了。修訂《海洋環(huán)境保護法》,印發(fā)《海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案》,為科學(xué)謀劃海洋空間布局、“多規(guī)合一”提供了依據(jù)。近岸海域水質(zhì)總體向好。2017年,全國近岸海域417個海水水質(zhì)監(jiān)測點中,達到國家一、二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測點占67.8%;與2001年相比,一、二類海水比例提高27.8個百分點,三類海水比例下降8.5個百分點,四類和劣四類海水比例下降19.3個百分點。

人居環(huán)境持續(xù)向好。在不少城市,錯落分布的公園綠地讓老百姓“開窗能賞景,出門能游玩”;在農(nóng)村,“垃圾靠風(fēng)刮、污水靠蒸發(fā)”等困擾群眾的環(huán)境問題得到根本扭轉(zhuǎn),2016年,農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率80.3%,比2000年提高35.5%,一批批特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)起來,越來越多城鄉(xiāng)百姓從中受益。

以綠色發(fā)展的生動實踐為世界貢獻了“中國方案”。在2015年巴黎氣候大會上,《中國庫布其生態(tài)財富創(chuàng)造模式和成果報告》被鄭重推向世界。庫布其治沙面積達6000多平方公里,涵養(yǎng)水源240多億立方米,生物多樣性保護價值3.49億元。2016年,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《綠水青山就是金山銀山:中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告發(fā)布;2017年12月,把荒漠變林海的塞罕壩與庫布其一起被聯(lián)合國環(huán)境大會授予“地球衛(wèi)士獎”。聯(lián)合國規(guī)劃署執(zhí)行主任埃里克·索爾海姆對中國的生態(tài)文明建設(shè)大加贊許:中國用實踐證明,綠水青山就是金山銀山理念是人類共通的生態(tài)文明理念。

環(huán)境保護將貫穿于我國的現(xiàn)代化全過程,是一場“持久戰(zhàn)”!在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下,綠色發(fā)展之路會越走越寬廣,也一定能給子孫留下天藍、地綠、水凈的家園,邁向生態(tài)文明新時代!