黨的十九大提出“建立更加有效的區域協調發展新機制”,同時,強調“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化”。這一提法將城市化和區域協調發展戰略提升到了新的高度。

筆者認為,為了更好地實施這一戰略,未來需要加強以核心城市為中心的城市群或都市圈的規劃和建設,更好地加快農業轉移人口市民化。放眼世界,紐約、東京、倫敦等全球一線城市都已形成了以自己為核心的都市圈,范圍超過了自身行政管轄的邊界,并且用網絡狀的軌道交通線路將自己與周邊其他中小城市無縫連接。相比之下,我國幾個超大城市對于周邊的其他中小城市的輻射作用還應進一步提升。

為了更好地推動城市群或都市圈的發展,亟須明晰以下幾個問題:

第一,需科學地理解城市群內部核心城市與周邊中小城市的關系。市場經濟條件下經濟向核心大城市集聚是客觀規律,核心城市的集聚發展,能夠產生對周邊中小城市的聯動作用,也有利于那些以農業、旅游和自然資源為比較優勢的地區通過人口外遷來增加留守居民的人均資源占有量,進而提高其人均收入水平。

第二,為適應城市群發展的需要,應突破核心超大城市的行政邊界進行規劃建設。當前,囿于公共服務和社會保障未一體化的障礙,我國潛在的以超大城市為核心的城市群范圍內人口跨地區流動仍然不夠充分,軌道交通網絡的長度和密度仍落后于發達國家的一線都市圈,土地資源在行政管轄邊界之內進行規劃和配置嚴重制約了超大城市的土地供應,這都導致在核心城市和周邊中小城市間形成了經濟一體化的障礙。例如,如果建設以上海為中心的城市群或者都市圈,與之適合的比較對象是東京都市圈。以上海+蘇州為例,行政面積為14997.5平方公里,與東京都市圈13373平方公里的面積相當。東京都市圈的土地開發強度(建成區/行政面積)為33.56%,高于上海+蘇州23.5%的水平。如果潛在的以上海為中心城市的城市群或都市圈的開發強度達到東京都市圈的水平,就可以增加建設用地1500平方公里。

第三,應注意到發達國家一線城市出現的人們重新回到市中心的趨勢。原因在于,以信息、知識和技術為核心競爭力的現代服務業,需要更多的人口集聚在市中心,借助于人口密度來進行知識的生產和傳播。但要認識到,我國的一線城市人口應該是疏解還是更為集聚,取決于城市基礎設施的水平和產業結構的狀況,如果基礎設施無法承載過多的人口集聚,產業結構中現代服務業的占比沒有達到一定的比重,中心城區的人口反而會因成本過高而向周邊疏解。

未來全球范圍內國家和國家之間的競爭,本質上是少數大城市及城市群之間的競爭,科技和現代服務業將成為其核心競爭力。正因如此,在全球范圍內,人口仍在進一步向大城市群或者都市圈集中,紐約、倫敦和東京等全球一線城市的中心城區正在通過緊湊型城市的發展,進一步集聚人口。

為了順應全球經濟發展的趨勢和城市發展規律,我國也應加強以超大城市為核心的城市群的建設,避免在未來出現相關的公共服務和基礎設施的短缺。順應人口增長的公共服務和基礎設施投資,既可在短期內拉動經濟增長,又可在中長期改善城市的生活質量,滿足人民對美好生活的向往,加快農業轉移人口市民化,從而在經濟增長、城市宜居和社會和諧等目標上實現多贏。這將為下一階段的中國經濟增長提供巨大的動能,并以此為引力繼續吸納其他地區的人口。人口流出地則應加強基于自身比較優勢的專業化分工,在人口減少的同時提高人均資源占有量和人均收入。(陸銘 系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究中心主任)