產業政策是政府為了實現經濟增長、結構優化、競爭力的提升、資源配置效率的改進以及可持續發展等目的，而對產業、企業、要素等實施的干預。這種干預包括引導、鼓勵、支持、協調、促進或限制等行為。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國面臨的發展形勢、戰略目標、主要任務與以往已有很大不同，要實現市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，推動高質量發展，邁向產業強國，建設現代化經濟體系，產業政策該做怎樣的調整，是值得研究的重大課題。

新時期對產業政策提出新要求

中國是世界上廣泛、深度運用產業政策的國家之一。從戰略層面看，中國的產業政策總體上是成功的。40年來，我國產業政策的目標已經基本達到，但還存在政策體系不健全、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協調地方間的分工等突出問題，資源配置效率低下、重復建設嚴重等尚待有效解決。這正是新形勢下改進和完善產業政策的邏輯起點。

從國際看，全球化水平和全球技術供給已有了質的躍升。當前的全球化從要素流動的內容、范圍到參與主體，已經與以往大不相同。生產、流通、貿易全球化縱深發展，各國間彼此相互依賴；全球分工體系發生重大變化，全球價值鏈、供應鏈、產業鏈已經形成；全球連接和全球流動不可阻擋；跨國企業和小微企業都能參與全球分工和協作。特別是，國際金融危機以來，創新全球化成為突出亮點。人才、技術、資本等創新資源要素在全球內加速流動和布局。由于各國間連接和依賴增強，相互影響加深，中國、美國、歐盟這樣大的大型經濟體，其政策溢出效應顯著，對全球產業格局變動帶來更大影響。因此，國際合作更加緊密的同時，國際貿易摩擦也更容易發生。這就要求一國制定本國產業政策時，要考慮到外溢效應及相關國家的反應。

同時，全球新一輪科技革命與產業變革正在發生，全球新技術供給活躍，為發展中國家和新興國家提供了難得機遇。信息網絡技術在研發、設計、生產、流通、消費、金融等方面深度應用與廣泛滲透。新能源、新材料、高端裝備、生物技術正在成為新的增長點。所有這些，推動全球進入由新技術、新產業、新業態、新模式主導的新變革，推動傳統企業邊界、產業組織結構的深刻變化。特別是，新產業革命所需的大量新技術尚處于早期，科技知識大都仍處于公共的實驗室階段，這個階段的新技術革命幾乎會將所有國家“拉回到同一起跑線上”。某些發展中國家甚至能比率先崛起的國家更適應新技術經濟范式的要求。如果新興經濟體或發展中國家能以更快的速度構筑新技術體系，就能實現跳躍式發展，實現追趕目標。

從國內看，中國發展階段、市場化水平、開放度已經有了很大提高。進入新時代，中國面臨的產業問題和對產業的要求已經有了很大不同，面臨的挑戰也有很大不同。

隨著中國產業規模做大，中國未來產業發展的中長期戰略目標是要實現“強、新、綠、智、聯、特”。

“強”，是指全面掌握關鍵領域的核心技術，自主生產關鍵核心零部件；擁有大批世界水平的跨國企業、自主知識產權的關鍵產品和國際知名品牌，產品附加值高；具有國際規則和標準制定話語權，對全球供應鏈擁有較強控制力。

“新”，是指持續擁有新產品、新技術、新產業、新業態、新模式、新工藝、新流程等。

“綠”，是指主要產業單位增加值能耗、水耗、資源綜合利用率和廢氣減排達到世界先進水平；產品質量和生產流通安全有保障；產品符合消費者審美情趣。

“智”，是指產業發展更多基于科技、知識、信息和創新，數字化、網絡化、信息化和高技術化程度高。

“聯”，是指一、二、三產業聯動；東、中、西地區產業聯動；工業化與信息化聯動；產業與社會、地區良性互動；產業與文化融合發展；產學研用緊密銜接；產業鏈、產業間、企業間分工協作；基礎設施互聯互通，物物相聯、服務相聯。

“特”，是指中小企業專業化、精細化和特色化；區域性和本地化產業特色鮮明。

總之，隨著產業背景、階段、問題和目標的變化，產業政策也應根據形勢需要適時做出調整。

實踐中，各國根據國情制定相應的產業政策是一種普遍做法。即使是最發達的市場經濟國家，產業政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財政、稅收、貿易、反壟斷等多種形式體現其產業政策。如，美國奧巴馬政府實施再工業化戰略、國家創新戰略，特朗普政府實施美國優先的貿易政策，就是為了推動美國制造業發展，增強美國產業的國際競爭力。

追趕型經濟體如戰后的日本與韓國，通過學習先行發達國家的經驗，利用產業政策實現重點產業的追趕、保護幼稚產業、助推產業升級。轉型經濟體如俄羅斯，因市場體系和市場機制正在構建和完善，政府通過產業政策來彌補市場機制的不足。

我國既是轉型國家，又是追趕型經濟體，特別是要向高質量發展和產業強國邁進，更需要市場力量與政府力量的有機結合，而產業政策正是實現這種結合的重要工具。因此，在從產業大國向產業強國邁進的新的歷史時期，我國對產業政策適時調整，不僅可以更好地來消除市場失靈、彌補市場缺陷，更是實現國家戰略、形成競爭優勢、保障產業安全的關鍵舉措。

以建設產業強國為目標

要實現產業大國向強國的跨越，我國產業政策就應以建設產業強國為目標，以改善營商環境為核心，結合對特定產業、領域、對象的結構性安排，消除產業發展中的制約因素，增強產業創新能力、國際競爭力和可持續發展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。

產業政策調整應遵循“圍繞國家發展戰略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優化選擇性政策，兼顧政策協調性，實現共贏國際化”等原則。

產業政策要以建設現代化經濟體系、推動產業由大變強、實現高質量發展等國家發展戰略目標為指引；要彌補市場缺陷，對沖市場機制運行的負面效應。培育與完善市場功能，實現與市場力量的有機結合。要營造產業發展的良好環境，激勵創新創業，提升產業發展的要素與公共服務支撐，規范市場主體行為等。

要優化選擇性產業政策。減少政府對特定產業的直接干預，將產業政策的作用嚴格限定在確實需要重點發展或解決問題的產業或領域。要對不同政策統籌兼顧，促進產業政策與宏觀政策、開放政策、區域政策、社會政策、生態環境政策等的協調。

產業政策調整還應致力于國際共贏發展。將國內產業升級與全球產業格局調整結合起來。把握國際產業發展的趨勢，在全球范圍內配置資源，促進國際產業分工與合作。根據中國產業在全球價值鏈中的地位確立升級戰略與對策。

根據前述思路和原則，新時期產業政策框架體系至少應包括三大方面。

一是產業政策的核心內容。主要從戰略、制度、要素（如技術、勞動力、資本、土地）等維度設計功能性政策和選擇性政策。

二是產業政策與相關政策協調。重點考慮產業政策與宏觀經濟、對外開放、區域發展、社會發展、生態環境等相關政策的協調。

三是產業政策的國際協調。立足于提升在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

如圍繞國家發展戰略，以現代化經濟體系、產業強國、高質量發展等戰略目標為指引，明晰產業政策的方向與重點。在制度設計層面，如保障公平與促進競爭的法律、產業監管體制、完善市場競爭機制等；在技術層面，如實施知識產權保護、建設公共技術服務中心、制定技術標準等。在勞動力、資本、市場等方面，如實施全國性職業技術教育、企業培訓、規范勞動力市場等，構建多層次資本市場、改善企業融資環境，降低全社會的企業稅費負擔，加強土地規劃、規范土地市場等。

聚焦未來產業重點

今后及未來較長一段時期，我國產業政策至少應聚焦以下幾方面。

一是未來必爭的戰略產業，如國防工業、尖端制造、下一代信息網絡、納米技術、生物技術等；二是國際競爭力弱的領域，如幼稚性產業和需要實現進口替代的產業，包括數字機床、高端醫療器械、創新藥、航空物流、國際快遞、國際供應鏈以及產業標準、國際品牌等；三是傳統支柱產業轉型升級，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等；四是基礎產業中的國計民生領域，如戰略性資源、重大基礎設施等；五是產業發展的薄弱環節，如“六基”，即核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料、基礎軟件、基礎研究和產業技術基礎；六是市場失靈領域，如節能環保、安全、應急、公共研發平臺、共性技術平臺、公共工程中心、公共檢測平臺、公共信息平臺等；此外，如成果轉化、新技術擴散等創新中的某些關鍵環節，基于國土開發目標的產業等，也要引起高度重視。至于衰退產業如何轉移和退出，產業如何融合、合作、協同、集聚，中小微企業如何充滿活力，如何推動要素升級與優化配置等方面，都要隨著形勢變化，做好產業政策的評估與動態調整工作。

引導各方資源向重點領域集聚的過程，應側重反映創新績效、附加價值、核心競爭力、可持續發展等，綜合運用“四大清單”即負面清單、準許清單、政府權力清單和企業信用清單和“行業能效限額標準、產業污染物排放標準、產品（服務）質量標準”等，清理不合時宜的產業政策，制定出更合時宜和未來需要的政策。同時加強產業政策與區域政策的協調，形成地區間的專業化分工，避免地區間過度重復建設。

作者：國務院發展研究中心產業經濟研究部第二研究室主任、研究員