黨的十九大提出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”中國特色社會主義新時代社會主要矛盾的論斷成為分析中國問題的重要依據。民族地區(qū)發(fā)展問題事關民族團結、邊疆穩(wěn)定、民族認同,向來受到黨和國家的高度關注。新中國成立以來,中央不斷加大對民族地區(qū)的支持力度,民族地區(qū)生產力不斷提升、公共產品供給和地方治理能力不斷增強,民族關系的大局越來越好,民族團結的基礎不斷穩(wěn)固,民族認同的程度得到提升。但由于區(qū)位、自然、資源、地理、歷史等條件限制,民族地區(qū)發(fā)展中的一些普遍性問題仍然沒有得到徹底解決,“我們的民族工作也面臨著一些新的階段性特征”。主要表現為:“改革開放和社會主義市場經濟帶來的機遇和挑戰(zhàn)并存,民族地區(qū)經濟加快發(fā)展的勢頭和發(fā)展低水平并存,國家對民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務能力建設仍然薄弱并存,各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存,反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動活躍多發(fā)并存。”發(fā)展不協調、不充分仍然是當前制約推進民族工作的關鍵問題。

推進民族地區(qū)協調發(fā)展存在新的機遇。一是習近平新時代中國特色社會主義思想成為推動民族地區(qū)協調發(fā)展的理論依據,全面指導相關理論研究和制度建設。二是我國民族地區(qū)已經形成部分以自治、法治、德治相融合為特征的特色法治文化,以民族區(qū)域自治為核心的特色法治體系,為推動民族地區(qū)協調發(fā)展提供了有力保障。三是民族地區(qū)協調發(fā)展不是同等發(fā)展、平衡發(fā)展、均等發(fā)展,而是在承認民族及民族地區(qū)特點和差異的基礎上,實現民族地區(qū)與其他地區(qū)、民族地區(qū)內部城鄉(xiāng)之間以及民族地區(qū)經濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的可持續(xù)、開放式均衡發(fā)展,這已成為共識。四是中央已提出“深入實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略”要求,并且東西部扶貧協作和對口支援結對關系已經制度化、常態(tài)化,脫貧攻堅全面展開,民族地區(qū)奔小康行動深入實施,民族地區(qū)協調發(fā)展實踐探索也正在積極推進。

民族地區(qū)協調發(fā)展需要發(fā)揮法治優(yōu)勢。“法治是發(fā)展的可靠保障。”促進民族地區(qū)協調發(fā)展更需要確立良好的法治意識和法治精神,充分發(fā)揮法治的優(yōu)勢功能。民族地區(qū)協調發(fā)展的法治保障必須面向民族地區(qū)協調發(fā)展的科學需要,依托法治尤其是民族地區(qū)法治的特色優(yōu)勢,從立法、執(zhí)法、司法、法治意識等多方面協同實現“法治供給”。為此,必須首先界定好民族地區(qū)協調發(fā)展及其相關“法治供給”。就前者而言,民族地區(qū)協調發(fā)展具有多層次、多維度特征,具體包括不同民族地區(qū)的協調發(fā)展、民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、民族地區(qū)與其他地區(qū)的協調發(fā)展以及民族地區(qū)經濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面。就后者而言,民族地區(qū)協調發(fā)展的“法治供給”應當“堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”,將統(tǒng)一與自治相結合、民族因素與區(qū)域因素相結合,在依法治國的框架下發(fā)揮法治優(yōu)勢,加強制度創(chuàng)新、增強法律保障。

形成“1+N”的民族地區(qū)協調發(fā)展法律保障體系。推動民族地區(qū)協調發(fā)展,必須堅持立法先行,開展科學立法。我國現行《民族區(qū)域自治法》僅適用于民族自治地方,無法適用于非民族自治地方的少數民族地區(qū)以及其他地區(qū)與少數民族地區(qū)之間的協作支援等活動。民族地區(qū)協調發(fā)展具有多層次、多維度特征,必須從全國與地方相結合、整體與部分相結合的角度形成多層次的民族地區(qū)協調發(fā)展法律保障體系。具體而言,可以“三步走”:第一步,按照“頂層設計+試點探索”的思路,由國務院出臺民族地區(qū)協調發(fā)展相關通知或意見,選擇部分地方試點探索,先行先試,封閉運行。對于可能與法律相沖突的事項,可以由立法機關根據實際情況決定在一定期限內由指定的試點地方停止適用部分立法條文。第二步,在制定全國性專門法律的時機和條件成熟以前,由全國人大常委會授權國務院制定《中華人民共和國民族地區(qū)協調發(fā)展促進條例》,同時完善《民族區(qū)域自治法》,建立有效促進民族地區(qū)協調發(fā)展的民族區(qū)域自治制度,完善財政、稅收、金融及其他相關領域法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定。第三步,在制定法律的時機和條件成熟后,由全國人大常委會制定一部全國性專門法律《中華人民共和國民族地區(qū)協調發(fā)展促進法》,最終建立“1+N”的民族地區(qū)協調發(fā)展法律保障體系。

建立民族地區(qū)協調發(fā)展的“五大機制”。一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制。核心是要協調好政府與市場在民族地區(qū)協調發(fā)展中的關系并將之納入法律調整范圍,既要注意充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素資源配置中的決定性作用,破除城鄉(xiāng)要素配置障礙,釋放城鄉(xiāng)要素資源價值,有效發(fā)揮政府在推進民族地區(qū)與其他地區(qū)之間和民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化中的積極作用,引導更多要素資源向民族地區(qū)尤其是民族地區(qū)的農村配置。二是長效的對口支援機制。通過改革破解制約對口支援的體制、機制和制度障礙,將發(fā)達地區(qū)對口支援民族地區(qū)發(fā)展予以制度化,由《中華人民共和國民族地區(qū)協調發(fā)展促進法》《中華人民共和國民族地區(qū)協調發(fā)展促進條例》規(guī)定。三是內生開放型合作機制。應當按照“五大發(fā)展”理念,圍繞民族地區(qū)實際,深度挖掘少數民族文化傳統(tǒng)和區(qū)域特色,走具有比較優(yōu)勢的產業(yè)發(fā)展之路,同時圍繞特色優(yōu)勢產業(yè)形成開放跨越式發(fā)展格局。四是收益公平分享機制。利用好跨區(qū)域碳匯交易、排污權交易、建設用地指標交易等制度,構建民族地區(qū)與其他地區(qū)之間,以及民族地區(qū)內部不同地區(qū)、不同群體之間公平分享改革發(fā)展成果的長效法律機制。五是共建共享共擔的治理機制。立足民族特色和中國實踐,以創(chuàng)新社會治理為抓手,建立自治、法治、德治相融合的共商、共識、共建、共享、共擔的社會治理機制。

提升民族地區(qū)協調發(fā)展的法治保障效果。法律實施是法律的生命力所在,也是民族地區(qū)協調發(fā)展法治保障的“歸屬”。民族地區(qū)協調發(fā)展法治保障效果是由法律適用和法律意識共同形成。要提升民族地區(qū)協調發(fā)展的法治保障效果,首先就必須不斷提升相關群體的法治意識。這就需要充分發(fā)揮大數據、互聯網等平臺優(yōu)勢,積極發(fā)揮法學院校、市場主體以及其他相關主體的專業(yè)優(yōu)勢,通過提供立法評估、參與社會治理、開展法治宣傳、舉辦“法治進課堂”、聘請法律顧問、宣講法治故事等多種形式,提升相關群體尊法守法用法的意識和能力。其次,必須推進嚴格執(zhí)法,明確各級政府在民族地區(qū)協調發(fā)展中的角色與職責,科學界定相關公權力行使主體及其公權力的邊界,加強程序規(guī)則和績效評價制度建設,強化法定職責的實施效果。此外,公正司法仍然是民族地區(qū)協調發(fā)展法治保障的關鍵環(huán)節(jié)。民族地區(qū)及其協調發(fā)展的特殊性決定了對公正司法的特殊需要。一方面,民族地區(qū)協調發(fā)展相關糾紛具有多樣性,涉訴糾紛跨區(qū)域特征明顯,需要從全國層面推進相關司法制度的完善。另一方面,在全國司法體制改革背景下,應當注意實現統(tǒng)一與自治相結合、普遍性與特殊性相結合,發(fā)展具有民族區(qū)域特色的司法制度。