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憲法實(shí)施和監(jiān)督“動(dòng)真格”
“根據(jù)2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)一位公民提出的審查建議,對(duì)有關(guān)司法解釋規(guī)定‘附條件逮捕’制度的問(wèn)題進(jìn)行審查研究,經(jīng)與制定機(jī)關(guān)溝通,相關(guān)司法解釋已于2017年4月停止執(zhí)行。”2017年12月24日,全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀向全國(guó)人大常委會(huì)首次作關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年度備案審查工作情況的報(bào)告時(shí),提到了一起由公民建議啟動(dòng)的審查。
“逮捕”是限制公民人身自由的強(qiáng)制措施,根據(jù)立法法規(guī)定,只能由刑事訴訟法這樣位階的法律加以規(guī)定。但“附條件逮捕”卻不見(jiàn)于法律,而是出自最高檢的相關(guān)文件。
規(guī)范性文件與法律出現(xiàn)抵觸,全國(guó)人大常委會(huì)法工委為此啟動(dòng)了審查研究工作,認(rèn)為附條件逮捕“對(duì)逮捕條件的規(guī)定與刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件不一致,造成了在執(zhí)行層面形成兩個(gè)不同的逮捕條件?!庇谑潜阌辛碎_(kāi)頭的一幕。
規(guī)范性文件備案審查,這是人大監(jiān)督的一柄利劍,也讓公民有機(jī)會(huì)透過(guò)這一渠道共同參與維護(hù)憲法法律的權(quán)威。
一起由公民建議啟動(dòng)的審查
2016年9月,內(nèi)蒙古星洋律師事務(wù)所律師苗永軍乘著夜車(chē)來(lái)到北京時(shí),揣著一份為其遭遇“附條件逮捕”的當(dāng)事人擬好的《申請(qǐng)審查建議書(shū)》。起初,他認(rèn)為“附條件逮捕”有程序違法之嫌,然而追本溯源后發(fā)現(xiàn),“附條件逮捕”的“出身”很可能也有問(wèn)題。
“過(guò)去只知道全國(guó)人大常委會(huì)有備案審查的職能,可以依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,可誰(shuí)都不知道這個(gè)審查建議該怎么寫(xiě)、向誰(shuí)提交、怎么提交?!泵缬儡娬f(shuō),他嘗試著將提請(qǐng)審查的理由寫(xiě)成建議書(shū),建議全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)“違憲違法審查”,最后在北京西單的一個(gè)郵局將材料寄到了全國(guó)人大常委會(huì)。
“內(nèi)心期待這個(gè)建議能夠有回音?!泵缬儡娬f(shuō),“但并沒(méi)有抱太大希望。”
全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到這份審查建議書(shū)之后,很快啟動(dòng)了規(guī)范性文件審查監(jiān)督程序。法工委經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為,最高檢在相關(guān)文件中的“附條件逮捕”規(guī)定超越了司法解釋制定權(quán)限,與刑事訴訟法的規(guī)定不一致,于是函告最高檢要求其作出說(shuō)明。
起初,最高檢的反饋意見(jiàn)表示,“附條件逮捕”并非檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)法律制度,而是審查逮捕工作中的一項(xiàng)工作制度,是對(duì)刑訴法中逮捕條件的細(xì)化,符合憲法與刑訴法的規(guī)定。對(duì)此,法工委進(jìn)一步研究后認(rèn)為,刑訴法已經(jīng)對(duì)逮捕條件作了明確規(guī)定,“附條件逮捕”的出現(xiàn)造成了執(zhí)行層面上實(shí)際形成兩個(gè)不同的逮捕條件,因而并不妥當(dāng)。
當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委將上述意見(jiàn)再次致函最高人民檢察院時(shí),引起了最高檢的高度重視。經(jīng)過(guò)慎重研究,為依法準(zhǔn)確適用逮捕條件,最高檢偵查監(jiān)督廳于2017年4月28日正式下發(fā)通知,不再適用“附條件逮捕”,同時(shí)表示還將適時(shí)啟動(dòng)逮捕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂工作。
苗永軍得知“附條件逮捕”不再適用的消息后,格外激動(dòng):“這是依法治國(guó)的大環(huán)境下立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同推動(dòng)法治進(jìn)步的一個(gè)例證。過(guò)去覺(jué)得比較遠(yuǎn)的法治理念,其實(shí)離我們非常近?!?/p>
備案審查維護(hù)法制統(tǒng)一
備案審查工作并非2017年才開(kāi)始。據(jù)統(tǒng)計(jì),十二屆全國(guó)人大以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)法工委共收到由公民、組織提出的各類審查建議1527 件,其中屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍,即建議對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查的有1206件,建議對(duì)司法解釋進(jìn)行審查的占了大多數(shù),共1116件。
黨的十九大報(bào)告指出,加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威。“加強(qiáng)備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的重要著力點(diǎn)?!鄙虼阂硎荆瑢?duì)規(guī)范性文件實(shí)行備案審查,是維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)、保障憲法法律實(shí)施、保證國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度安排。
“全國(guó)人大常委會(huì)法工委建立和完善了一套審查中函告制定機(jī)關(guān)并聽(tīng)取意見(jiàn)、征求有關(guān)部門(mén)和有關(guān)方面意見(jiàn)、實(shí)地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制?!比珖?guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹介紹,“對(duì)于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問(wèn)題,通過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通,促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計(jì)劃?!?/p>
作為一項(xiàng)符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的憲法性制度設(shè)計(jì),備案審查制度具有兩重基本功能,一是保證中央令行禁止,二是保證憲法法律實(shí)施,同時(shí)對(duì)提高地方立法質(zhì)量也有積極作用。
目前,全國(guó)人大常委會(huì)法工委主要采取依申請(qǐng)審查、依職權(quán)審查、有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查等方式開(kāi)展審查研究工作。2015年6月,法工委就通過(guò)主動(dòng)審查發(fā)現(xiàn)民事訴訟法司法解釋中有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與民事訴訟法的規(guī)定不一致,在有關(guān)專門(mén)委員會(huì)支持下,推動(dòng)制定機(jī)關(guān)于2017年2月作出妥善處理。
此外,針對(duì)部分地方性法規(guī)突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴(yán)等問(wèn)題,全國(guó)人大常委會(huì)法工委近年對(duì)《廣州市控制吸煙條例》《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》《深圳市公共廁所管理辦法》等規(guī)范性文件、進(jìn)行了有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查。
規(guī)范性文件在哪里,備案審查就跟到哪里
黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中指出,完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度,加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。
“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究。”梁鷹介紹,針對(duì)地方性法規(guī)的審查工作將更趨常態(tài)化、制度化,對(duì)于過(guò)去的存量,繼續(xù)通過(guò)有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查與根據(jù)公民、組織提出建議進(jìn)行審查相結(jié)合的方式開(kāi)展審查,而對(duì)于自2017年1月1日之后的增量,全部實(shí)行逐件主動(dòng)審查,“總的要求就是,規(guī)范文件在哪里,備案審查工作就要跟到哪里?!?/p>
據(jù)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,備案審查中發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的,首先通過(guò)工作層面交流或者提出研究意見(jiàn)等形式,加強(qiáng)與制定機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào),加大督辦力度,督促制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止相關(guān)文件。對(duì)明顯違法、有關(guān)方面拒不糾正的,各級(jí)人大應(yīng)依法啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序,及時(shí)作出撤銷(xiāo)決定。
“審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和督促糾正機(jī)制等不夠明確規(guī)范,有關(guān)制度剛性不足,約束力不強(qiáng),有備必審、有錯(cuò)必糾需要進(jìn)一步落實(shí)。”沈春耀坦言,制定機(jī)關(guān)超越立法權(quán)限、突破上位法規(guī)定等問(wèn)題不同程度存在,常態(tài)化清理機(jī)制有待建立健全。
事實(shí)上,在加強(qiáng)備案審查剛性的同時(shí),備案審查機(jī)構(gòu)的完善健全也日趨緊迫。尤其是立法法修改后,擁有地方立法權(quán)的主體數(shù)量由過(guò)去的80家增加到300多家,維護(hù)法制統(tǒng)一的難度明顯增大?!爱?dāng)前,地方備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)置還存在‘上大下小’的問(wèn)題,特別是縣級(jí)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備還面臨著較大困難?!绷胡椪f(shuō)。
對(duì)此,沈春耀表示,下一步將完善備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)置,加強(qiáng)備案審查隊(duì)伍建設(shè),進(jìn)一步加快建立全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件制定主體間的網(wǎng)上互聯(lián)互通,并通過(guò)舉辦備案審查工作研討會(huì)、座談會(huì)、培訓(xùn)班等,推動(dòng)地方人大加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),提升備案審查整體工作水平。
編輯:李敏杰
關(guān)鍵詞:審查 備案 憲法 文件
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