作者:中共上海市委黨校經濟學教研部 石濤

國務院發布的 《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》 明確將國有企業界定為商業類和公益類,提出分類推進改革、分類促進發展、分類實施監管和分類定責考核。公益類國有企業追求社會利益最大化,商業類國有企業追求利潤最大化,分類改革大幕開啟,公益類國有企業改革要實現既定目標,還需要從以下五個方面進行轉變。

規制理念從“正面清單”向“負面清單”轉變

由于公益類國有企業自身具有的一些特征,造成了政府及其委托機構將會在利潤、成本、經營行為等方面對其進行規制。考慮到長期以來改革的思維慣性,以往的改革更多的是從“正面清單”出發,規定了什么可以做,什么不可以做,企業在這個菜單式的框架下嚴格按照相關規定進行市場活動。這種行為在市場發展早期有利于規范國有企業市場行為,但隨著市場經濟發育的成熟,對于公益類國有企業的這種直接規制將會極大地抑制企業經營活動的積極性,壓縮市場本身帶給公益類企業活動的空間,最終導致公益類國有企業無法有效履行職責目標。因此,通過“負面清單”的方式,僅僅對主要目標和要求進行規制,從而為企業市場活動提供更大的經營空間,這將使公益類企業擺脫以往的管得“過多”、“過死”和“過細”的局面,真正實現放管結合。同時,這種理念的轉變更加有利于企業將重點放在提高產品和服務的質量方面從而有利于企業公益性的體現。

規制方式從命令-控制式向成本-收益式轉變

長期以來,由于在企業主要領導人任命方式、薪酬待遇等方面依然采用了“雙軌制”的方式,即企業行為市場化,任命行政化,造成了國有企業的主要負責人更多地考慮如何滿足政治目標,繼而在經營決策過程中會不自覺地將考核重心偏向政治考核,造成了企業經營者的行政化思維,導致經營活動的效率不高,成本過大等問題。這類問題在公益類國有企業中尤為突出,由于公益性的外溢性和重要性,往往造成為了實現既定目標在決策中不計成本,從而導致了國有資產使用效率低下。隨著市場經濟日漸成熟,公益類國有企業中存在的行政化的思維和經營方式已經無法適應改革新形勢,必須要向成本—收益式的規制要求轉變,即公益類國有企業的任何決策都必須要進行成本和收益的分析,當一項政策的收益大于成本的時候,才能夠實施,否則不能夠實施。當然,由于公益性的外溢性質,在收益評估的時候,需要將外溢性內在化,從而形成成本和收益的對等。

從放松規制向規制重構轉變

隨著現代企業制度的逐步建立和完善,對公益類國有企業監管的一些措施和工具逐步成為影響企業發展的障礙,因此,及時采用放松規制的方式,消除這些影響企業發展的政策和措施是非常必要的,正如20世紀70和80年代許多國家在推進一些與公眾生活密切相關的行業改革的時候,往往采用逐步市場化的方式,放棄了以往的對于這些行業在價格、進入等方面的規制措施,這些措施都有助于行業的發展,但這種單向度的放松規制可能會帶來與改革預期不同的結果,甚至會造成競爭秩序混亂,產品質量和服務水平下滑等問題。因此,在公益類國有企業改革的過程中,要及時對不能夠促進公益類國有企業發展的規制措施予以取消、修改等;同時,對于公益類國有企業在改革中出現的問題及時給予規制,從而形成放松規制和加強規制同時進行、相互促進的規制重構。這種雙向規制可以防止在公益類國有企業改革過程中出現大的市場波動,進而避免社會公眾生活受到影響。

從限制性規制向激勵性規制轉變

由于公益類國有企業追求社會利益大于經濟利益,而企業本身具有內生性的追求利潤最大化的動機,從而導致了必須要對公益類國有企業進行一定程度和范圍的規制,這種規制的目的就是激勵企業行為轉向追求社會利益最大化。由于規制方與被規制的公益類國有企業存在不同程度的信息不對稱,以往的限制性的規制方式往往會引發企業的尋租行為、合謀行為等不正常的市場行為的發生,造成國有資產的流失和扭曲。在公益類國有企業改革的過程中,除了極少數必須要通過禁止、許可等限制性方式來規定企業的經營行為,更多則是需要設定不同的激勵性指標,通過這些激勵性目標的設定,將會更好地激發企業節約成本、獲取收益等激勵性行為的發生,從而更好地在實現其社會利益最大化的前提下滿足對經濟利益的一定需求。

在所有權基礎上向契約關系轉變

長期以來,公益類國有企業在生產或提供滿足社會公眾所需要的產品和服務的過程中,往往是按照偏離正常市場價格一定程度的標準來提供,或者在很多情況下采取的是成本加成定價的方法來提供。一方面,這種定價雖然滿足了社會大眾的共同需求,但應該看到,這種定價方式往往導致了企業需要承擔一定虧損,這種虧損一般通過政府的財政補貼來彌補。沉重的財政補貼將會導致企業預算軟約束,并將嚴重扭曲市場優勝劣汰機制。另一方面,在企業經營多元化的情況下,被規制的企業則被允許通過交叉補貼的方式來實現對公益性的業務虧損進行彌補;由于混合業務的企業往往會利用公益性業務的壟斷性“搭便車”,從而造成市場競爭秩序的混亂。在公益類國有企業改革的過程中,需要逐步樹立市場意識,政府和公益類國有企業的關系應該建立在現代市場契約關系的基礎上,也就是說,今后政府將通過市場方式向公益類國有企業購買符合一定標準和條件的產品或服務,逐步放棄通過財政補貼、企業內部交叉補貼等不符合現代市場經濟規律的政府購買方式。