破解未成年人保護“責(zé)任稀釋困境”

保護未成年人“共同責(zé)任原則”在實施的過程中存在什么樣的問題？

《未成年人保護法》確立了保護未成年人的共同責(zé)任原則：“保護未成年人，是國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責(zé)任。”

“《未成年人保護法》頒布二十余年來，一個令人困擾的問題是由保護未成年人的共同責(zé)任原則所帶來的‘責(zé)任稀釋困境’——誰都有保護未成年人的職責(zé)。”姚建龍發(fā)現(xiàn)其結(jié)果是保護未成年人“說起來重要，做起來次要，忙起來不要，出了問題找不到。”

他提出了另外一個問題，各種保護主體中唯獨沒有“國家保護”，有關(guān)政府相關(guān)部門保護未成年人職責(zé)的規(guī)定“隱藏”在“社會保護”章中。

他說出了自己的理解：“一方面在于立法者仍然認為未成年人保護主要應(yīng)當(dāng)是家長和社會的職責(zé)，堅持政府不應(yīng)當(dāng)越俎代庖的補缺型兒童福利立場；另一方面，也因為立法者始終認為中國的經(jīng)濟發(fā)展尚不足，政府還沒有能力過多行使未成年人保護的職責(zé)。”

在學(xué)界，有一種觀點認為，法律沒有設(shè)計完善的國家監(jiān)護制度，恰恰是造成近些年惡性案件頻發(fā)的關(guān)鍵原因。

作為福利機構(gòu)的民政部門，其傳統(tǒng)及法定職能是“補缺型”福利設(shè)計，即未成年人必須符合孤兒、流浪乞討兒童的條件。如果父母一方或者雙方健在或者有明確的父母，這些孩子就不屬于其干預(yù)與服務(wù)的對象。

“所帶來的尷尬狀況是，類似留守兒童監(jiān)護缺失、醫(yī)院內(nèi)滯留兒童、兒童遭受監(jiān)護人侵害而未達到法定危害后果等，在沒有發(fā)生嚴重后果前，即便相關(guān)政府部門知曉兒童的高危狀態(tài)，也無法給予切實、有效的保護。”姚建龍說。

他表示，南京餓死女童案發(fā)生后，民政部開始在全國進行首批未成年人社會保護試點，推動補缺型兒童福利向適度普惠型兒童福利轉(zhuǎn)變。2014年，又開展了第二批試點。國務(wù)院在2016年先后出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》和《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，將國家層面對特殊兒童關(guān)愛的視角從孤兒、流浪乞討兒童拓展到了留守兒童與困境兒童。

他建議，國家設(shè)立未成年人保護委員會，整合未成年人保護各責(zé)任主體協(xié)同做好未成年人保護與福利工作。同時依托國家福利部門——民政部下設(shè)未成年人保護局作為國家未成年人保護委員會的辦公室，負責(zé)全國未成年人保護與福利工作。同時，將國務(wù)院婦女兒童工作委員會分立為婦女工作委員會與兒童工作委員會，將兒童工作委員會和未成年人保護委員會合并。