新華社西寧6月6日電題：打造美麗中國(guó)“生態(tài)之窗”——寫在三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)一年之際

新華社記者馬千里、李亞光

巍巍昆侖腳下，青藏高原腹地，長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江孕育而生。被譽(yù)為“生命之源”的三江源，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、生生不息。

2016年，青海省肩負(fù)起國(guó)家生態(tài)文明改革先行先試的重要任務(wù)，在三江源地區(qū)大膽嘗試、扎實(shí)前行，探路國(guó)家公園體制，打造美麗中國(guó)“生態(tài)之窗”。

生態(tài)先行 “兩破兩立”迎難改革

三江源地區(qū)位于青海省南部，被公認(rèn)為亞洲重要的水源涵養(yǎng)地及生態(tài)安全屏障，珍稀野生物種眾多，是世界高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的區(qū)域之一。昔日，在“風(fēng)吹草低見牛羊”的三江源，充裕的牲畜存欄量使不少牧民走上了脫貧致富之路。

上世紀(jì)90年代，受過牧超載及氣候變化等因素影響，三江源地區(qū)生態(tài)逐步發(fā)生退化，草原、冰川開始萎縮，不少河湖陸續(xù)干涸。因源頭植被涵水能力下降，三江下游一度水患頻發(fā)。

2003年，國(guó)家在三江源地區(qū)設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，啟動(dòng)禁牧減畜、人工草補(bǔ)播、草原有害生物防控等生態(tài)工程，范圍涉及15.23萬(wàn)平方公里。期間，當(dāng)?shù)亟?0萬(wàn)牧民搬離了草原，超過70萬(wàn)戶農(nóng)牧民主動(dòng)減少了牲畜養(yǎng)殖數(shù)量。

“在面積如此遼闊、生態(tài)系統(tǒng)如此脆弱復(fù)雜的區(qū)域開展人工生態(tài)治理，我國(guó)歷史上尚屬首次。”青海省發(fā)改委副主任、三江源國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)李曉南說。

為配合各項(xiàng)生態(tài)治理工程的實(shí)施，原本經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的青海省堅(jiān)持生態(tài)先行，出臺(tái)一系列政策措施逐步取消對(duì)三江源地區(qū)GDP的績(jī)效考核，將全省近三分之一的國(guó)土納入工業(yè)禁止開發(fā)區(qū)域，對(duì)發(fā)生重大生態(tài)環(huán)境破壞和重大環(huán)境污染事件的地區(qū)和單位責(zé)任人實(shí)行“一票否決”。

經(jīng)過10余年努力，三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢(shì)基本得到遏制。然而，相關(guān)體制機(jī)制矛盾同時(shí)顯現(xiàn)，集中體現(xiàn)為機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、職能交叉，各類保護(hù)地功能、空間有所重疊等；牧民的生計(jì)也遇到挑戰(zhàn)，由于缺乏勞動(dòng)技能，一些禁牧減畜的群眾增收艱難；在少數(shù)地區(qū)，人工生態(tài)治理雖持續(xù)實(shí)施，但效果不佳。

2016年，我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)在三江源地區(qū)設(shè)立，要求當(dāng)?shù)貓?jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制，有序擴(kuò)大社會(huì)參與，最終建成三江源共建共享、人與自然和諧共生的生態(tài)文明先行區(qū)。

“這意味著三江源地區(qū)將再次打破原有生態(tài)保護(hù)模式，在無(wú)任何成熟經(jīng)驗(yàn)可供參照的情況下，探索建立更科學(xué)、有效的全新生態(tài)保護(hù)體制。”李曉南說。

突破“藩籬” 重構(gòu)區(qū)域生態(tài)“版圖”

專家指出，國(guó)家公園體制試點(diǎn)既不是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝地，也不是自然保護(hù)區(qū)的“2.0版本”，而是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要載體。

中科院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員歐陽(yáng)志云說，探索建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)，關(guān)鍵在于“體制”二字，需瞄準(zhǔn)“痛點(diǎn)”，打通“梗阻”，突破“藩籬”“動(dòng)真格”，最終將國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與中國(guó)特色、當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，建立全新的生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制。

明確任務(wù)目標(biāo)的青海，首先向舊有體制“開刀”。2016年6月7日三江源國(guó)家公園管理局掛牌成立、體制試點(diǎn)正式啟動(dòng)實(shí)施后，在不到一個(gè)月的時(shí)間里，園區(qū)就整合了所涉4縣國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)的４級(jí)垂直統(tǒng)籌式生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)，并在各村成立了牧民生態(tài)管護(hù)隊(duì)。

“‘大部制’改革全面完成，縣級(jí)部門整體精簡(jiǎn)了25%。從此，生態(tài)保護(hù)由園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)，其他社會(huì)管理職能歸地方政府，權(quán)責(zé)明晰。”長(zhǎng)江源區(qū)治多管理處專職副主任才仁鬧布說，自打破區(qū)域條塊分割、實(shí)現(xiàn)垂直統(tǒng)籌管理以來，園區(qū)生態(tài)管護(hù)效能大幅提高。以處置生態(tài)違法案件為例，過去需要多地、多部門溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力、容易延誤時(shí)機(jī)。如今大家坐在一張圓桌上就能敲定行動(dòng)方案了。

此后，三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)開始對(duì)各類自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，將12.31萬(wàn)平方公里的園區(qū)整體劃分為長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江3個(gè)分園區(qū)，分別組建保護(hù)力量，依照各分園區(qū)生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)實(shí)施針對(duì)性保護(hù)。與此同時(shí)，各分園區(qū)又被進(jìn)一步細(xì)化為大小不等的網(wǎng)格，“一格一策”實(shí)施精準(zhǔn)生態(tài)治理、利用。

“對(duì)于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)尚難恢復(fù)、昔日人工介入效果不佳的生態(tài)退化地區(qū)，試點(diǎn)將對(duì)其進(jìn)行隔離保護(hù)、觀察，更加注重自然恢復(fù)。”三江源國(guó)家公園建設(shè)規(guī)劃編制負(fù)責(zé)人、中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與地區(qū)業(yè)務(wù)部主任何平說。

探路前行 打造綠色文明“樣本”

對(duì)于世代“逐水草而居”的牧民而言，放牧是他們大多數(shù)人唯一的生存技能。當(dāng)前，三江源地區(qū)貧困人口達(dá)24萬(wàn)，如何引導(dǎo)禁牧減畜后的牧民參與國(guó)家公園保護(hù)與管理，使其能從中受益、實(shí)現(xiàn)脫貧奔康，這是青海在公園試點(diǎn)期間需要下好的另一盤“棋”。

李曉南說，從去年開始，三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)創(chuàng)新設(shè)置了生態(tài)管護(hù)員公益性崗位，相關(guān)牧民大部分從貧困戶中擇出，每戶1名，培訓(xùn)上崗后按月發(fā)放報(bào)酬，年終進(jìn)行考核。截至目前，園區(qū)共有9975名牧民生態(tài)管護(hù)員持證上崗，5口以下的相關(guān)貧困家庭已達(dá)脫貧標(biāo)準(zhǔn)。在地廣人稀的三江源地區(qū)，牧民“點(diǎn)成線、網(wǎng)成面”構(gòu)成的管護(hù)體系正發(fā)揮著重要作用。今年4月，我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園課程試點(diǎn)班在青海大學(xué)開班，首批100余名本科生有望成為未來公園管理的專業(yè)后備力量。

體制試點(diǎn)實(shí)施1年間，三江源國(guó)家公園的創(chuàng)新舉措不止于此。今年3月，青海省玉樹藏族自治州成立三江源生態(tài)法庭，以民事、刑事、行政“三審合一”的審判模式，依法審理各類生態(tài)案件。

1年來，三江源國(guó)家公園管理局還同中國(guó)空間技術(shù)研究院簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議,計(jì)劃逐步將我國(guó)航天相關(guān)技術(shù)應(yīng)用于生態(tài)氣候監(jiān)測(cè)、公園日常巡護(hù)等領(lǐng)域。同時(shí)積極與國(guó)外科研機(jī)構(gòu)、世界著名國(guó)家公園對(duì)接，籌措組建高層次、跨區(qū)域的咨詢專家組，為今后建立友好公園關(guān)系打下基礎(chǔ)。

“通過這些舉措，青海正努力將三江源打造為我國(guó)綠色文明的‘樣本’。”李曉南說，截至目前，公園各項(xiàng)生態(tài)體制改革工作已得到有效推進(jìn)落實(shí)，將于今年年內(nèi)完成主要試點(diǎn)改革任務(wù)，步入國(guó)家公園發(fā)展階段，力爭(zhēng)于2020年前后建成。