上圖 全國人大常委會(huì)副委員長、農(nóng)工黨中央主席陳竺率執(zhí)法檢查組在中央紅集團(tuán)哈爾信超市檢查。 顧方紀(jì)攝

下圖 全國人大常委會(huì)副委員長吉炳軒帶隊(duì)的全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組就安全生產(chǎn)法在上海召開企業(yè)、專家座談會(huì)。 墨 羽攝

剛剛過去的一年，是我國立法工作的“豐收年”。立法數(shù)量之多、質(zhì)量之高、節(jié)奏之快讓人目不暇接。看得見的，是一次次表決、一部部法律、一個(gè)個(gè)條款；看不見的，則是立法者的精益求精，人民權(quán)利的升級(jí)，依法治國前進(jìn)步伐的堅(jiān)定——

用工匠精神 雕法律精品

立法迎來豐收年

2016年，全國人大常委會(huì)新制定出臺(tái)法律10部，修改法律24部，公布法律解釋1部，審議了多部法律草案，立法工作涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、國家安全、文化、教育、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。

“概括去年的立法工作，我們?cè)谌蝿?wù)重、難度大、要求高、節(jié)奏快這四個(gè)方面有著非常深刻的體會(huì)。”全國人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹說。

若尋找2016年立法工作內(nèi)容的關(guān)鍵詞，國家安全、民法總則、文化自信、稅收法定、改革保障等一定榜上有名。

“在國家安全領(lǐng)域，出臺(tái)了網(wǎng)絡(luò)安全法、境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法，加上之前通過的國家安全法、反恐怖主義法、反間諜法，通過這五部法律的制定，我國國家安全領(lǐng)域的基本制度框架已經(jīng)搭建起來。”梁鷹告訴記者，這是近年來我國取得的一項(xiàng)重大立法成果。

多年來，文化立法是我國現(xiàn)行法律體系中較為薄弱的環(huán)節(jié)。可喜的是，2016年出臺(tái)的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，填補(bǔ)了我國文化產(chǎn)業(yè)立法的空白；同年出臺(tái)的公共文化服務(wù)保障法，成為我國文化領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性法律。“這都屬于開拓性立法項(xiàng)目，彌補(bǔ)了文化領(lǐng)域立法短板，體現(xiàn)了我國文化的自信。”梁鷹說。

在落實(shí)稅收法定原則方面，2016年我國出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)稅法。“這部法律是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅重要任務(wù)的一個(gè)舉措，也是落實(shí)稅收法定原則之后，全國人大常委會(huì)審議通過的第一部稅收法律，標(biāo)志著新形勢下稅收法制建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。”全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任岳仲明說。

改革需于法有據(jù)。過去一年來，立法保障重大改革體現(xiàn)在多個(gè)方面。例如，國家監(jiān)察體制的改革試點(diǎn)授權(quán)、司法體制改革的授權(quán)、公務(wù)員制度改革的試點(diǎn)授權(quán)、社保制度改革的授權(quán)、軍官制度改革的試點(diǎn)授權(quán)等。

公民權(quán)利再升級(jí)

如果說憲法是萬法之父，那么，民法就是萬法之母。“民法是一個(gè)國家法律制度基本原則、基本精神的源泉。判斷一個(gè)國家法制是否成熟，法律制度是否健全完善，民事基本制度是一個(gè)重要的標(biāo)志。”梁鷹告訴記者，2016年，我國民法典的編纂工作有了重大突破——民法典總則編纂“民法總則草案”已經(jīng)過三次審議。

毫不夸張地說，民法典編纂工作的啟動(dòng)，意味著公民權(quán)利的再升級(jí)。“從工作步驟上看，民法典編纂分兩步走，第一步是制定民法總則，在民法典中有統(tǒng)領(lǐng)性作用。其中規(guī)定了民事活動(dòng)必須遵循的基本原則和一般性規(guī)則，比如，為什么要規(guī)定自然人、法人、其他非法人組織？民法總則是民事主體制度。不管是定合同、買房子還是結(jié)婚、收養(yǎng)，公民開展民事活動(dòng)都離不開民事主體，民事主體的一般規(guī)則在這里要有體現(xiàn)。”全國人大常委會(huì)法工委民法室主任賈東明介紹道，具體而言，民法總則草案一共有11章、210條。

因?yàn)殛P(guān)乎每位公民的切身利益，民法總則的立法過程伴隨著廣泛的意見征求。“去年6月、10月、12月份，人大常委會(huì)對(duì)草案進(jìn)行了三次審議，同時(shí)先后三次將草案審議稿在中國人大網(wǎng)上公布，征求社會(huì)公眾意見，共收到15503人次提出的70227條意見。”賈東明說，此外，草案還兩次印送全國人大代表征求意見，并印發(fā)中央有關(guān)部門、地方人大、有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、法學(xué)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)征求意見。

記者獲悉，民法總則即將在今年兩會(huì)上提請(qǐng)第四次審議，如果審議中意見比較一致，該法有望于今年3月份通過大會(huì)表決。

立法的工匠精神

如何讓法律既切中當(dāng)下要害，又為未來的發(fā)展預(yù)留足夠空間？如何讓法律最大程度地凝聚社會(huì)共識(shí)、反映各方訴求？一部良法的出臺(tái)，離不開立法者精益求精的工匠精神。

“過去一年中，面對(duì)繁重的立法工作任務(wù)，我們不忘初心，腳踏實(shí)地做好立法工匠，力圖把每一部法律打造成符合黨的主張和廣大人民利益，并實(shí)際管用的精品。”岳仲明說，立法人的工匠精神就是對(duì)每一項(xiàng)立法工作都要高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，切磋、琢磨、精益求精，逐條逐款打磨草案條文，竭力將至關(guān)重要的頂層制度設(shè)計(jì)好、把握好。

梁鷹舉例說：“野生動(dòng)物保護(hù)法第一條的表述已記不清修改過多少遍。有心人如果把這個(gè)法律草案的每一稿都找出來，對(duì)比第一條的變化，都可以寫成一篇博士論文。”

立法要想出精品，關(guān)起門來悶頭苦干絕對(duì)不行。開門立法、民主立法才是科學(xué)途徑。“我們?cè)谥贫ōh(huán)境保護(hù)稅法的時(shí)候，就規(guī)模化養(yǎng)殖是否征稅的問題，專門聽取了中國畜牧業(yè)協(xié)會(huì)、奶業(yè)協(xié)會(huì)和10家企業(yè)的意見，向他們開誠布公地介紹我們立法中的考慮。通過座談和介紹，打消了企業(yè)顧慮。”岳仲明笑著說：“許多企業(yè)表示他們是‘擔(dān)心而來，安心而去’，還給我們寄來了感謝信。”

“我們深切體會(huì)到隨著改革的不斷深化和民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展，公民的法律意識(shí)在不斷增強(qiáng)，立法必須要拓寬公民有序參與立法的途徑，特別是要充分聽取并認(rèn)真研究吸收不同意見。開門立法既利于我們?cè)诹⒎üぷ髦锌紤]得更周全，也體現(xiàn)了立法者對(duì)社會(huì)關(guān)切的積極回應(yīng)，更有利于法律的有效實(shí)施。”岳仲明說。

預(yù)算監(jiān)督：政府花錢“盯得緊”

“多了一份資料！”在2016年6月27日至7月2日召開的十二屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議期間，不少參會(huì)者發(fā)現(xiàn)他們拿到的參閱資料多了一本，讓不少委員和代表第一時(shí)間拿起來翻看。

“財(cái)政部首次提供的這份《2015年部分重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告》材料中顯示，有5個(gè)部門委托第三方單位對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)審，我認(rèn)為這份報(bào)告作得好。”列席那次會(huì)議的全國人大代表劉佩瓊說。

劉佩瓊代表所說的《2015年部分重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告》有119頁，由5個(gè)績效報(bào)告組成。報(bào)告涉及科研、文物保護(hù)、教育、海關(guān)執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域。其中，包括文化部委托北京華盛中天咨詢有限責(zé)任公司評(píng)價(jià)的故宮博物院古建整體保護(hù)維修項(xiàng)目、財(cái)政部委托財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心評(píng)價(jià)的師范生免費(fèi)教育政策項(xiàng)目、海關(guān)總署委托中國財(cái)政科學(xué)研究院評(píng)價(jià)的口岸電子執(zhí)法系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)項(xiàng)目等。

“使用財(cái)政資金不僅要規(guī)范，更要有效率。在去年兩會(huì)期間審查預(yù)算時(shí)，我們提出了‘要著力提高財(cái)政支出的績效’這條意見。去年6月份在常委會(huì)會(huì)議對(duì)中央決算審查時(shí)，資金使用績效也就成為了一個(gè)重點(diǎn)。”全國人大預(yù)算工作委員會(huì)預(yù)決算審查室主任何成軍說，《2015年部分重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告》就是在這樣的背景下出爐的。

人大如何監(jiān)督政府？看住“錢袋子”是最重要的手段。“今年的錢政府準(zhǔn)備怎么花？”這個(gè)答案需要得到全國人大代表們的同意。每年兩會(huì)期間，預(yù)算審查是會(huì)議重要任務(wù)之一。“為了幫助代表們更好地開展預(yù)算審查，從本屆人大二次會(huì)議開始，我們?yōu)榇砭帉懥艘槐静蕡D版的政府預(yù)算解讀，效果非常好。”何成軍說，在即將召開的2017年全國兩會(huì)上，代表們將拿到9份與預(yù)算審查相關(guān)的資料。

資料一本本增加，體現(xiàn)了預(yù)算審查監(jiān)督工作的一點(diǎn)點(diǎn)深入，反映了預(yù)算公開透明度的一步步提高。“比如，2015年之前中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付情況僅僅在預(yù)算草案里有幾張表，非常簡單。但是預(yù)算法出臺(tái)后，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算草案實(shí)現(xiàn)了分地區(qū)、分項(xiàng)目編制，并增加了每個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績效目標(biāo)。”何成軍回憶說：“全國人大代表里有一些是地方財(cái)政廳的廳局長，他們看到這些變化后深有感觸，認(rèn)為中央財(cái)政有魄力，轉(zhuǎn)移支付編得這么細(xì)致，過去是不敢想的。”

會(huì)議期間的時(shí)間畢竟有限，為了更好地審查預(yù)算，全國人大常委會(huì)提前開展了初步審查工作，并積極聽取利益相關(guān)方和專家學(xué)者們的意見。“2016年1月份，在全國兩會(huì)前，我們先聽取了教育部、人社部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等幾個(gè)部門的預(yù)算匯報(bào)。其中有一項(xiàng)預(yù)算是關(guān)于營養(yǎng)餐的，為此我們特別邀請(qǐng)了河北省一位中心小學(xué)的校長列席，聽取了他的意見和建議。”何成軍說，2016年，全國人大常委會(huì)還進(jìn)一步建立了“預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議”的機(jī)制。

備案審查：違法條規(guī)被糾正

2015年10月份的一天，浙江杭州市街頭，一輛電動(dòng)自行車被交警扣留。交警告知車主潘洪斌其行為違反了《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》，但潘洪斌卻認(rèn)為，條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)的“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的行政強(qiáng)制手段“涉嫌違法”。

記者從全國人大常委會(huì)獲悉，立法法明確規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步提出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”的要求，并禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

也就是說，“全國人大常委會(huì)有權(quán)審查法規(guī)和司法解釋等規(guī)范性文件，如在審查中發(fā)現(xiàn)文件與法律不一致、相抵觸，人大常委會(huì)將督促文件制定機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)問題予以糾正”。全國人大常委會(huì)備案審查室副主任張桂龍說。

據(jù)此，潘洪斌于2016年4月份致信全國人大常委會(huì)，建議審查《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》，請(qǐng)求撤銷該條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。

收到潘洪斌審查建議后，全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)過發(fā)函審查，得出結(jié)論——該條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致。隨后，全國人大常委會(huì)法工委就此問題與杭州市人大常委會(huì)溝通，要求制定機(jī)關(guān)修改條例規(guī)定。

隨后，杭州市人大常委會(huì)和有關(guān)部門決定將《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》的修改列入2017年立法計(jì)劃，同時(shí)展開全市大檢查：委托專家學(xué)者對(duì)本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問題進(jìn)行全面審查。

最終，潘洪斌收到全國人大常委會(huì)法工委的書面反饋，他所提出的條例“違法”問題很快將得到糾正。

“2016年，全國人大常委會(huì)共接收公民、組織提出的審查建議92件，對(duì)其中屬于全國人大常委會(huì)備案審查范圍逐件審查研究，提出研究意見，對(duì)不屬于全國人大常委會(huì)審查范圍的都及時(shí)移交有權(quán)審查的機(jī)關(guān)處理。”張桂龍說。

為加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，全國人大常委會(huì)正搭建互聯(lián)互通、覆蓋全國、信息共享、操作簡便的備案審查平臺(tái)。張桂龍介紹，“到目前為止，信息平臺(tái)搭建工作基本完成，全國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)總共有1萬多件，經(jīng)過梳理后，有6000多件已經(jīng)形成標(biāo)準(zhǔn)格式電子文檔并上傳”。

執(zhí)法檢查：明察暗訪找問題

堵車、事故、馬路殺手……道路交通安全隱患暗藏于每個(gè)人身邊。去年兩會(huì)期間，有201位全國人大代表提出道路交通安全方面議案，強(qiáng)烈反映了廣大群眾的關(guān)切。對(duì)此，全國人大常委會(huì)于2016年8月份啟動(dòng)了道路交通安全法執(zhí)法檢查。

“我們執(zhí)法檢查組不預(yù)先安排日程，不提前通知有關(guān)部門，直接到基層執(zhí)法檢查。”全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)工青婦室副主任王幼麗告訴記者，為了解最真實(shí)情況，執(zhí)法檢查組明察暗訪、“突然襲擊”，直接與一線問題“碰撞”。

貨車究竟是如何非法改裝的？交警、輔警有沒有做到規(guī)范執(zhí)法？帶著這些問題，檢查組成員下車間、進(jìn)門店暗訪。出租車司機(jī)有啥意見？電動(dòng)自行車駕駛?cè)擞质窃趺聪氲模繛閷ふ掖鸢福瑱z查組成員走上街頭直接聽取民聲。

在明察暗訪的同時(shí)，檢查組還創(chuàng)新工作方式，借助網(wǎng)絡(luò)搜集到近萬條意見建議。據(jù)王幼麗介紹，檢查組廣泛借助中國人大網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中國網(wǎng)、央視網(wǎng)、新浪網(wǎng)、公安部交管局和各省公安交通管理網(wǎng)站，以及部分省級(jí)人大網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開展了歷時(shí)兩個(gè)月的問卷調(diào)查。“一共收回問卷335747份，收到近萬條意見建議。”王幼麗說。

執(zhí)法檢查是手段，解決問題才是目的。按照常規(guī)流程，執(zhí)法檢查后，人大常委會(huì)形成執(zhí)法檢查報(bào)告，在報(bào)告中提出整改意見，交予國務(wù)院有關(guān)部門，國務(wù)院有關(guān)部門接到審議意見后再整改。

“但這次不是，我們?cè)跈z查中發(fā)現(xiàn)問題后，就立即告知有關(guān)部門我們發(fā)現(xiàn)了什么問題，請(qǐng)他們督促各地去整改。”王幼麗告訴記者，邊查邊改，執(zhí)法檢查的監(jiān)督實(shí)效立顯。

為推動(dòng)問題解決，人大常委會(huì)還就道路交通安全法執(zhí)法檢查報(bào)告展開專題詢問。2016年12月24日，北京人民大會(huì)堂內(nèi)，交通運(yùn)輸部部長李小鵬、國家安全監(jiān)管總局局長楊煥寧、公安部副部長李偉等就道路交通安全問題回答委員們提問，鄭重作出整改承諾。

“專題詢問時(shí)圍繞突出問題，大家思想上達(dá)成一致，問題和對(duì)策也就研究透了。利用這種方式，人大的監(jiān)督工作有力推動(dòng)了實(shí)際問題的解決。”全國人大辦公廳秘書局巡視員傅文杰說。（李 哲）