姚建龍

《治安管理處罰法》處罰的是擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，尚不夠刑事處罰的行為(基于《治安管理處罰法》的歷史淵源及界定準確性的考慮，筆者把此類行為稱為“違警行為”)。

與未成年人實施具有社會危害性行為最相關的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》。某種程度上可以說，《治安管理處罰法》涉及未成年人條款的修訂，是關涉我國未成年人違法犯罪治理的重大問題，也涉及我國未成年人違法犯罪治理的基本政策走向，不可不慎重。

筆者認為，征求意見稿將行政拘留的執行年齡降低至14周歲值得商榷。

一是破壞了與《刑法》責任年齡制度的銜接一致性。《治安管理處罰法》與《刑法》的銜接關系不僅體現在分則對違警行為與犯罪行為的銜接上，也體現在總則等基本制度的銜接上。從2006年3月1日起實施的《治安管理處罰法》完善了違法責任年齡的規定，建立了與《刑法》刑事責任年齡制度相銜接的違法責任年齡制度，規定了未滿十四周歲不承擔違法責任、已滿十四周歲不滿十六周歲相對負違法責任、已滿十六周歲承擔違法責任但未滿十八周歲的應當從輕或減輕違法責任。征求意見稿取消已滿十四周歲不滿十六周歲拘留決定不執行規定，相當于取消了相對負違法責任年齡階段，將打破與刑事責任年齡的銜接匹配關系，在法理上缺乏基本依據。

二是違背了我國對違法未成年人一直堅持的基本原則與方針。1991年頒布的《未成年人保護法》即規定了對違法犯罪的未成年人實行“教育、感化、挽救的方針，教育為主、懲罰為輔的原則”。1999年頒布的《預防未成年人犯罪法》、2012年修改后的《刑事訴訟法》以及中央有關文件中也一直強調和重申這一方針和原則。需要特別注意的是，就《治安管理處罰法》處罰的行為性質而言，并非具有嚴重社會危害性的犯罪行為，而是尚不夠刑事處罰的違法行為(違警行為)，或者說屬于未成年人輕微罪錯行為。征求意見稿對于已滿十四周歲不滿十六周歲年幼少年的輕微罪錯行為降低年齡適用行政拘留，是對“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”的違背，也與國外社會治安治理中“輕輕重重”刑事政策(即主張對社會危害性較輕行為的處罰愈來愈輕，而對具有嚴重社會危害性行為的處罰愈來愈重)的經驗不符。

三是違背了國際公約關于剝奪少年人身自由僅應作為萬不得已措施的要求。我國已經加入的《聯合國兒童權利公約》中明確規定：“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮”；“不得非法或任意剝奪任何兒童的自由。對兒童的逮捕、拘留或監禁應符合法律規定并僅應作為最后手段，期限應為最短的適當時間”。

《聯合國少年司法最低限度標準規則》(《北京規則》)更特別強調：“進步的犯罪學主張采用非監禁辦法代替監禁教改辦法。就其成果而言，監禁與非監禁之間，并無很大或根本沒有任何差別。任何監禁機構似乎不可避免地會對個人帶來許多消極影響；很明顯，這種影響不能通過教改努力予以抵消。少年的情況尤為如此，因為他們最易受到消極影響的侵襲。此外，由于少年正處于早期發育成長階段，不僅失去自由而且與正常的社會環境隔絕，這對他們所產生的影響無疑較成人更為嚴重”。“把少年投入監禁機關始終應是萬不得已的處理辦法，其期限應是盡可能最短的必要時間”。