行政拘留不宜用在未成年人身上

“行政拘留不宜用在未成年人身上，沒有效果，反而起壞作用。”中國刑事訴訟法學研究會少年司法專業委員會主任、北京師范大學教授宋英輝告訴記者，現行處罰法及修改意見的措施，都是立足于成年人的，缺乏未成年人視角。未成年人實施違法行為，是其心理行為偏常的外部表現。這種心理行為偏常受多種因素影響而形成，對其干預矯治通常需要一定的時間。行政拘留時間短，又沒有專業干預措施，無法從根本上解決未成年人實施危害行為的問題，反而可能造成負面影響，既與未成年人保護的方向相悖，又無助于改善社會治安秩序。

在宋英輝看來，行政拘留難以對未成年人起到預防作用。未成年人實施危害行為，具有不同于成年人的特殊性。從外部因素來看，大多違法未成年人深受家庭監護缺失、父母教養不當、學校教育偏差、社會消極環境或不良資訊的影響。從個體自身因素來看，此年齡階段的未成年人身心處于過渡、發展的不穩定、不成熟狀態中：在腦發育方面，盡管腦的重量和容積基本達到成人水平，但是大腦機能遠遠落后于成年人，特別是前額葉皮層遠未成熟，辨別是非、控制行為、遵守規則的能力弱；在心理方面，處于“第二次危機”的青春期（12周歲左右至18周歲），內心充滿矛盾，情緒容易波動，具有很強的叛逆性、沖動性。因此，在外界不良環境的影響下，未成年人容易不計后果，實施危害行為。

“對未成年人予以行政拘留，臨時限制人身自由，的確可以暫時隔斷他們與不良社會環境的聯系，在短時間內防止他們繼續實施違法行為，但作用非常有限。”宋英輝說。

宋英輝認為，行政拘留會給未成年人的社會化造成負面影響。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，其所處環境會發生巨大變化，這會對未成年人的大腦發育、性格養成、心理健全產生影響，甚至有可能促成其形成反社會人格，導致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。

應完善未成年人罪錯行為干預措施體系

“我國目前的確存在低齡未成年人違法犯罪‘一放了之’和‘一罰了之’的弊端，對這一群體的違法犯罪缺乏必要且科學有效的干預措施。”姚建龍說，這一問題的存在屬于頂層設計缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應激修訂”簡單動用拘留這一最為嚴厲行政處罰措施所能彌補與修正。

姚建龍認為，作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續保留原有關于未成年人適用行政拘留的年齡規定，將行政拘留的執行年齡限定為已滿16周歲，同時應考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。

姚建龍建議，宜將未成年人“違法”行為的干預從《治安管理處罰法》等行政法中剝離出來，作為《預防未成年人犯罪法》的調整對象。也就是說，在未來公安機關將主要依據特別法《預防未成年人犯罪法》（或者《少年司法法》），同時結合普通法《治安管理處罰法》來處理未成年人違警行為。對于未達到特定責任年齡的低齡未成年人罪錯行為的干預，也將主要由專門的《預防未成年人犯罪法》調整。此外，建議盡快啟動《預防未成年人犯罪法》的修訂，完善包括虞犯行為（或稱不良行為）、違警行為、觸法行為、犯罪行為的未成年人罪錯行為干預措施體系，重點增設和完善具有“提前干預”和“以教代刑”特征的保護處分措施，建立獨立的少年司法制度。

“未滿14周歲未成年人不負刑事責任，也不受行政處罰，導致公安機關無法管制未滿14周歲嚴重不良未成年人，建議采取相關措施。”貴州省檢察院未檢處副處長謝樹紅告訴記者。

宋英輝建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設置符合未成年人身心發展規律、具有教育矯治和預防功能的干預措施，具體包括警察訓誡、改正計劃、轉入專門學校、對家庭監護監督與支持。

對于具體條文，宋英輝建議修改《治安管理處罰法》時，在第一章（總則）第五條第三款后，補充增加“對違反治安管理的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。”

“整合第二章（處罰的種類和適用）有關未成年人的相關規定，在適當位置單獨設置為一條。”宋英輝說，具體條文為：已滿12周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，根據案件情況，可以交由學校進行告誡，或者公安機關予以訓誡，必要時成立幫教小組，制定改正計劃，進行跟蹤幫教。公安機關可以根據需要責令未成年人或其監護人履行以下義務：向被害人致歉和賠償，遵守行為規范，接受教育矯治，參加校內或社區服務，接受保護觀察，改進家庭教育。經訓誡仍不改正的，可以依法轉入專門學校。不滿12周歲的人違反治安管理的，應當責令監護人嚴加管教，有關機關和部門予以支持、監督。監護人拒不履行以上規定義務的，公安機關可以根據本法規定予以治安處罰。

謝樹紅建議，征求意見稿第十二條，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。”增加一部分內容，“是學生的，由公安、檢察等司法機關、學校共同對其進行警示教育”。