社會保障制度的多重分割阻礙勞動力流動

首先，中國社會保障制度的城鄉分割阻礙人口跨城鄉間的流動。中國城鄉社會保障制度在具體保障模式上存在著明顯的差異，尤其在社會保險的差距更大。從制度上講，中國社會保障制度的城鄉分割本身的制度安排在城市和鄉村之間設置了一條明顯的鴻溝，從而構成了人口跨城鄉流動的阻礙。正是由于這種制度層面上的原因，才導致中國城鄉社會保障制度在保障水平上存在著明顯的差距。據勞動和社會保障部《勞動和社會保障事業發展年度統計公報（1998—2003年）》，1999—2003年期間，全國人均社會保障支出623元，城鎮人均社會保障支出1843元，農村人均社會保障支出14.3元，城市人均享受的社會保障費約是占農村人均的100多倍，兩者差距大大超過了世界上任何一個國家。因此，中國社會保障制度的城鄉分割在財富再分配層面上加劇了城鄉經濟的不平等，加劇了城鄉差距，從一定程度上講，這又是促進人口跨城鄉流動的驅動因素。

其次，中國社會保障制度的區域分割阻礙人口跨區域間的流動。從制度上講，中國社會保障制度的區域分割本身的制度安排就導致中國勞動力市場的分割，阻礙人口跨區域間的流動。例如，“地方統籌、地方管理”的基本養老保險制度下的區域分割現狀，不僅使各區域基本養老保險制度獨立運行、互不銜接，為區域之間的制度銜接整合設置了諸多障礙，使勞動者跨區域變換工作單位時難以接轉養老保險繳費關系，使個人賬戶的跨區域轉移成為一個難以操作的難點。中國社會保障制度的區域分割導致各區域的負擔不公平，加劇了地區差距，從一定程度上講，這又是促進人口跨區域流動的驅動因素，當然各區域經濟發展水平不同是主要驅動因素。

最后，中國社會保障制度的社會人群分割阻礙人口跨職業間的流動。從制度上講，由于不同社會人群擁有不同的社會保障制度，管理部門太多，政策差異太大，影響部分人員參加社會保障的積極性，影響了勞動力的跨職業的自由流動，因此，中國社會保障制度的社會人群分割本身的制度安排就阻礙了人口的跨職業間的流動。中國社會保障制度的社會人群分割，擴大了中國區域間的社會保障水平差距，使各區域之間的政府、企業、個人的負擔極不公平，加劇了社會人群之間的貧富差距。降低中國目前超過國際公認警戒線的基尼系數，縮小貧富差距，建立和諧社會，建立全國統一的勞動力市場，也勢必要打破這種社會人群分割的制度因素。

深化改革社會保障制度，養老保險制度改革任重道遠

一是打破中國社會保障制度的城鄉分割和社會人群分割，建立廣覆蓋的社會保障制度。根據社會保險大數法則，參加保險的人數越多，覆蓋面越大，互濟功能就越大，抗御風險的能力就越強。中國是一個人口大國，為了更好地發揮社會互濟功能，就必須建立廣覆蓋的社會保障制度，在實行全國統籌的基礎上，覆蓋社會的所有勞動者，包括城鄉和不同人群眾的勞動者；每一個勞動者都應該享受包括養老、醫療、生育、失業和工傷等在內的各項基本保險；而且除以就業人口為保障對象的社會保險外，再比如最低生活保障制度，也應覆蓋全社會所有成員。二是打破中國社會保障制度的區域分割，建立基本保障全國統籌的社會保障制度。提高統籌互濟水平，社會保障制度實行全國統籌的前提和基礎是社會保障資金在全國的統收統支。要實現基礎養老等保障的統收統支，應該建立一個強制性的、主要靠稅收維持的再分配系統。

作為社會保障制度改革的一項核心內容，養老保險制度的進一步深化改革尤為重要緊迫。一是中國養老保險制度的公平性問題，其主要表現是機關事業單位、城鎮企業、城鄉居民之間的養老保險待遇差別巨大，而其主要原因在于中國養老保險的統籌層次低，主要是市縣級地區統籌或省級統籌，還沒有實現基本養老保險的全國統籌，因此以降低社會保險繳費率為改革的突破口以加快推進基礎養老金全國統籌，以基礎養老金全國統籌促進養老保險公平發展，同時在過渡期內，實行中央與地方責任的分擔，“中央保基數，地方補差額”；對“已退休人員”和“老人”實行“老辦法”；對“中人”實行“新辦法”，全國統籌前的部分社會統籌繳費計入個人賬戶；對“新人”實行“新辦法”，對新人完全實行全國統籌后的養老金體制，由他們所在企業向全國統籌的國民養老金繳納相當于工資12%的基礎養老金繳費，并在退休后從國民養老金獲得平均替代率為40%的養老金。他們可以在不同地區和不同職業之間自由流動而不必由于這些空間流動或社會流動而失去自己在社會統籌養老金中的權益。他們個人還須繳納個人賬戶養老金，但是他們有更多的選擇權，他們還可自愿參加企業年金或職業年金等第三支柱養老金并享受相應的稅收優惠。二是中國養老保險制度的效率性問題，其主要表現為養老保險個人賬戶空賬問題和保值增值問題。盡管養老金的絕對金額連年上漲，但退休后的相對收入水平卻在下降，養老金工資的替代率連年下滑。其中主要原因在于養老金的投資運營和保值增值問題，由于受到投資渠道的限制，養老金的收益情況確實不理想。隨著人口老齡化加劇，如果養老金投資運營繼續缺位，將對社保制度帶來極大的財務不可持續風險。因此，作為長期積累資金，個人賬戶基金必須要保值增值，拓寬個人賬戶投資渠道，加強個人賬戶養老基金投資運營監管，提高個人賬戶投資回報率，確保養老保險體系的可持續性發展。三是中國養老保險制度的可持續性問題，其主要表現為養老保險的隱性債務問題。而新中國建國初期國家實行低工資高積累的分配政策積累了數額龐大的國有資產，國有資本的部分積累來源于其對養老基金的歷史欠賬。因此，建議今后逐步擴大國企分紅的覆蓋面，逐步提高國企分紅的比例，逐步提高國企分紅用于民生的比例，逐步提高國企分紅用于養老基金的比例。（作者：肖嚴華，上海社會科學院經濟研究所副研究員）