在中國改革開放30多年來，文化產業的定位發生了驚人的變化和根本性的提升：從“文化搭臺，經濟唱戲”（1980年），到“文化也是生產力”（2002年），到“文化產業應該成為支柱產業”（2007年），再到“文化產業是經濟轉型升級的引擎”（2011年），文化產業的地位從邊緣到中心，逐漸成為中國經濟社會文化發展的一項重要國策。[1]改革開放以來，上海文化發展大致分為三個階段：第一階段，1978—1989年，開始重視文化作用，著手規劃文化發展藍圖；第二階段，1990—2000年，文化設施迅猛發展，文化產品量多質優；第三階段，2001—2014年，文化設施再上臺階，向建設文化大都市邁進。30多年間，由開始重視文化，到制定文化發展戰略，到“全面發展和繁榮文化事業”，到“努力把上海建成國際性文化交流中心之一”，再到努力建設文化大都市。這樣一個逐步升級的過程，既體現了政府對文化的日益重視，也是上海對于城市文化定位逐漸與“四個中心”、實現“四個率先”城市建設愿景相匹配的標志。

政府是推動文化產業發展的重要力量，政府有責任營造一個適宜產業發展和企業公平競爭的外部環境。遵循世界經濟的發展趨勢，政府應當把文化產業提升到國家戰略產業的高度，制定有針對性的產業政策，制定促進文化產業發展的戰略規劃和行動計劃，引導文化產業實現持續、快速、協調、健康發展。[2]當代文化與文化產業發展的重要特點是不再僅僅依靠國家支持和民間捐助，而是在市場需求的刺激下進行，其生產和消費規律都發生了巨大變化。現代文化產業以工業文明為基礎，以高科技為背景，因此在生產和流通上也就具有根據工業標準進行生產、再生產和組成文化產品和服務的特征。標準化、規模化和專業化、連續性的生產和流通，大大提高了現代文化產業的生產和流通效益，成為現代文化產業與傳統文化產業的重要區別。[3]

一、 運用經濟手段支持藝術產業發展

世界上各大國際城市都十分注重對文化建設的投入，以及在其他經濟政策上給予文化產業相應的優惠和鼓勵。[4]在文化產業發展的資金這一重要環節上，政府開始出臺各類優惠補貼政策，如1996年的《國務院關于進一步完善文化經濟政策的若干規定》和1997年《財政部關于開征文化事業建設費有關預算管理問題的通知》，都明確提出了促進文化事業和文化產業發展的系列金融政策，包括開征文化事業建設費、鼓勵對文化事業的捐贈、繼續實行財政優惠政策以及建立健全專項資金制度等。在國家文化產業政策的引導下，各地相繼出臺了一系列文化產業扶持政策，其中文化產業專項扶持資金是最直接的主要扶持手段。在扶持形式上，獎勵、資助、貼息是目前大多數專項資金在扶持時采用的主要形式。專項資金的設立，對于文化產業的發展有著多方面的積極作用，許多獲得扶持的企業和項目對于產業的長遠發展也起到了不小的推動作用。1987年，經市政府批準，上海文化發展基金會成立，用以資助上海市的文化項目。基金會的資金來源主要是特種消費附加費撥入，海內外捐贈和投資收益等。[5]

隨著我國文化體制改革的進一步深入，國家開始出臺各類產業政策以吸納非公有制經濟成分參與到文化產業與文化事業發展中來，逐步消除民間資本與境外資本進入文化產業領域的障礙。吸收民間和社會其他資本形式進入文化市場是文化體制改革中投融資體制、活化文化市場的重要舉措。單一依靠政府撥款的傳統投資方式被多元投資思路所取代，并在投資渠道方面，形成了財政性投入、政策性投入、社會性投入、自身投入四種投資方式，在投資機制上，建立起文化基金、文化投資以及資本市場運作等多元投資主體。[6]上海通過土地批租、房屋置換、銀行貸款、股票上市、合作合資、市區聯動資金配套、社會捐助等社會多元化投資方式，積極探索適應上海特大型城市特點的文化投融資機制。[7]

2006年6月9日，國務院辦公廳轉發財政部、中宣部 《關于進一步支持文化事業發展的若干經濟政策》：一、繼續征收文化事業建設費；二、繼續實行稅收優惠政策；三、繼續增加對宣傳文化事業的財政投入：中央和省級財政建立宣傳文化發展專項資金，每年按2005年實際撥付數為基數列支出預算。財政部要會同有關部門研究修訂宣傳文化發展專項資金管理辦法。四、建立健全專項資金管理制度；五、繼續鼓勵對宣傳文化事業的捐贈：社會力量通過國家批準成立的非營利性的公益組織或國家機關對宣傳文化事業的公益性捐贈，經稅務機關審核后，納稅人繳納企業所得稅時，在年度應納稅所得額10%以內的部分，可在計算應納稅所得額時予以扣除；納稅人繳納個人所得稅時，捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額30%的部分，可從其應納稅所得額中扣除。[8]公益性捐贈的范圍為：對公益性的圖書館、博物館、科技館、美術館、革命歷史紀念館的捐贈。這些法規在當時推動了中國藝術市場的發展，民間收藏日盛，大批民營企業開始進軍中國藝術市場。

國外藝術品買賣實行的是低稅率策略，如德國畫廊的營業稅稅率是7％，法國藝術品的銷售稅是5.5％，都低于其他類別商品的稅率。但是，國家鼓勵的是通過市場進行藝術收藏的行為而非投機。如果是以投機獲取暴利為目的，將會被征以重稅。2009年3月27日，財政部、海關總署、國家稅務總局在《關于文化體制改革中支持文化產業發展若干稅收政策問題的通知》中提出，文化企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，允許按國家稅法規定在計算應納稅所得額時加計扣除。為生產重點文化產品而進口國內不能生產的自用設備及配套件、備件等，按現行稅收政策有關規定，免征進口關稅。[9]對政府鼓勵的文化企業，從即日起三年之內免征企業所得稅，劃歸為文化產業的畫廊將享有一定的優惠政策。2011年12月7日，財政部、國家稅務總局發布《關于繼續執行宣傳文化增值稅和營業稅優惠政策的通知》，為支持我國宣傳文化事業的發展，經國務院批準，在2012年底以前，對宣傳文化事業繼續執行增值稅和營業稅稅收優惠政策。

2009年9月26日，國務院授權新華社發布《文化產業振興規劃》，這是繼紡織、輕工等規劃之后的第十一大產業振興規劃。這是一份文化產業期盼已久的扶持計劃，是在國際金融危機的大背景下，做出的重要扶持計劃。加快振興文化產業，也是中國增強“軟實力”的必然途徑。根據這個規劃，中央財政將在每年投入10億元的基礎上繼續大幅增加文化產業發展專項資金規模。中國還成立了全國性的文化產業投資基金，基金規模100億元，由財政部注資引導。鼓勵有條件的文化企業通過主板和創業板上市融資，通過深化文化體制改革推動文化資源向優勢企業適度集中。將“文化產品和服務出口進一步擴大”作為一項規劃目標，并將“擴大對外文化貿易”列為一項重點任務。受到國家政府部門高度重視的文化產業“走出去”戰略，已成為實現文化產業發展戰略和振興規劃的重要舉措。為了鼓勵文化創意產業的發展，上海市政府根據國家《文化產業振興規劃綱要》，出臺了《上海促進文化產業發展若干意見》，編制了《上海創意產業“十一五”發展規劃》，發布了《上海創意產業發展重點指南》。并在文化創意產業的產業導向、資金使用管理、創意產業集聚區的認定和管理等方面相繼頒布了一系列管理辦法，這些政策為上海創意產業園區的發展提供了良好的政策保證。政府介入雖然能夠為創意集群的發展營造良好的宏觀環境，但應注意自身的角色，要從直接管理者轉變為第三方支持機構，從而為創意產業的發展提供更廣闊的自由空間，促進創意的產生。

有限資金制約了中國藝術市場的發展空間和規模的擴大，無法獲得抵押貸款、保險、專項投資基金，使得藝術市場的流動性降低。因此，轉軌中的中國藝術市場迫切呼喚投融資體制，具體可以與金融業聯姻，贏得大規模資本運作的機會，贏得銀行信貸等其他融資渠道。2009年全球各國政府針對藝術市場所推出的相關政策和措施，主要立足于后金融危機時代的救市配套和產業結構調整的多層面思考。[10]2010年中國政府對于包括藝術市場在內的文化產業的扶持力度進一步加強。2010年3月19日，中宣部、中國人民銀行、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、證監會、銀監會、保監會九大部委聯合出臺了《關于金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》，以貫徹落實《國務院關于印發文化產業振興規劃的通知》精神，進一步改進和提升對我國文化產業的金融服務，支持文化產業振興和發展繁榮。其中積極培育流轉市場，充分發揮上海文化產權交易所，深圳文化產權交易所等交易平臺的作用，為文化企業的著作權交易、商標權交易和專利技術交易等文化產權交易提供專業化服務，對促進文化產權交易平臺的成長具有重要意義。為積極落實中央九部委文件，上海十一部門率先在全國出臺《上海市金融支持文化產業發展繁榮的實施意見》。中國文化產業扶持政策已經從戰略地位的確定到實施細則的制定，從一般性的財政鼓勵和獎勵發展到金融、保險支持體系的形成，完成了有中國特色的文化產業政策體系。而九部委《關于金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》的發布，正是這一體系建設基本完成的一個重要標志。

二、 運用法律手段規范藝術產業發展

從法律和制度方面營造有利于文化創意產業發展的產業環境，其中知識產權是文化創意產業的核心資產，是文化創意產業生存和發展的關鍵。國外十分重視對藝術家知識產權的保護，藝術品持有者對藝術家知識產權的保護包括消極的不作為和積極的作為。消極的不作為指畫廊、拍賣行、博物館、私人收藏家等雖然持有藝術品，但對未經藝術家同意的復制或其他侵權行為聽之任之、放任自流。積極的作為指持有人積極維護藝術家的知識產權，主要是對藝術家署名權的保護。[11]國外還十分重視著作權集體管理組織對藝術家知識產權的保護，通過著作權集體管理的方式來保護著作權人的權益，方便使用人獲得合法的許可。

1990年9月7日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國著作權法》，并于2001年10月27日和 2010年2月26日進行了兩次修正，并頒布了與之相配套的《著作權中介業務法》、《著作權管理法》。依據此法，藝術家的作品保護期達到作者去世后的50年，在此期間創作者的著作權不得侵犯，創作者享有作品的所有權、發表權、修改權、修復權、保護作品完整權，以及合法取得報酬權。美術等作品原件所有權的轉移，不視為作品著作權的轉移，美術作品原件的展覽權由原件所有人享有。上世紀二十年代，追續權制度在法國誕生，是藝術家從其藝術作品轉售價款中分享一定比例利益的權利，該制度旨在平衡藝術家與藝術作品投資商嚴重不平衡的利益差。2012年10月國家版權局公布了《中華人民共和國著作權法》修改草案第三稿，該草案第十二條被解讀為對追續權的規定。該制度自誕生以來，有關其合理性的討論便沒有中斷過，法的公平正義價值、非常損失規則、藝術品原件的特殊性等有力的證明了追續權存在的合理性。我國藝術品市場及拍賣等相關行業的長足發展為我國引入追續權制度提供了現實基礎，著作權法及相關法律的逐步完善為我國設立追續權制度提供了法律支撐。2014年6月6日國務院法制辦公室公布的著作權法（修訂草案送審稿）第14條規定了“追續權”，即美術、攝影作品的原件或者文字、音樂作品的手稿首次轉讓后，作者或者其繼承人、受遺贈人對原件或者手稿的所有人通過拍賣方式轉售該原件或者手稿所獲得的增值部分，享有分享收益的權利，該權利專屬于作者或者其繼承人、受遺贈人。

上海市已經推出《著作權法實施條例》、《上海市著作權管理若干規定》、《上海市產權交易市場管理辦法》、《加強展覽會專利保護實施細則》等眾多政策法規。2004年9月，上海市人民政府發布《上海知識產權戰略綱要（2004—2010年）》，強調要推進地方性知識產權立法工作，完善知識產權法律體系。《綱要》中亦強調，要將形成符合國際慣例、適合我國國情、具有上海特色的上海世博會知識產權保護的法規規章列入日程。2010年世博會的召開，促進了上海市對于知識產權法制建設的重視。[12]根據《中華人民共和國對外貿易法》、《中華人民共和國專利法》、《中華人民共和國商標法》和《中華人民共和國著作權法》，2006年3月1日，商務部、國家工商總局、國家版權局、國家知識產權局頒布《展會知識產權保護辦法》，對于國外展商的知識產權進一步加強保護。

城市文化發展中，必須有法律的引導、規范、調控和保障，只有在這樣的法治環境中，城市文化建設才能得以順利開展。1988年11月上海市人民政府發布《上海市社會文化管理暫行辦法》，市文化局進一步制定5個實施細則，使文化市場管理逐步趨向規范化。上海市政府相繼頒布了《上海市文物保護單位保護辦法》、《上海市歷史文化名城保護規劃綱要》、《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》、《上海市文物市場管理辦法》，使文物工作有章可循、有法可依，加強了文物保護和管理的力度，有效地制止了對不可移動文物隨意拆建、破壞的狀況。[13]1996年前后到現在，上海由初步建立文化法律體系轉為進一步整理完善文化法律法規體系。這一時期內廢止了大量舊法規，2001年開始施行的《上海市文物經營管理辦法》取代了1995年的《上海市文物市場管理辦法》。繼續實行的或新制定的法律法規，也根據上海文化發展的實際情況經過了多次修訂。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》正式施行，上海在文化市場中以《行政許可法》的實施為契機建立了執法抄告、審批備案、行政許可監督檢查等制度，并制定了《上海市城市雕塑建設管理辦法》、《上海市傳統工藝美術保護規定》、《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》等地方性法規和行政規章。

[1] 李思屈等著. 中國文化產業政策研究[M].杭州：浙江大學出版社，2012.02，第3頁。

[2]李倫新，方明倫，李友梅等主編. 海派文化與精彩世博：第七屆海派文化學術研討會論文集[M].上海：文匯出版社，2009.08，第140頁。

[3]李思屈等著. 中國文化產業政策研究[M].杭州：浙江大學出版社，2012.02，第107頁。

[4]熊月之等. 上海文化發展與變遷：實踐與經驗[M].上海：上海社會科學院出版社，2008.12，第274頁。

[5]李思屈. 論中國文化產業發展的“3P戰略”[J].西南民族大學學報(人文社科版)，2009（03），第118頁。

[6]謝黎萍，黃堅，孫寶席主編. 上海文化建設三十年[M].上海：上海人民出版社，2008.11，第163頁。

[7]熊月之等. 上海文化發展與變遷：實踐與經驗[M].上海：上海社會科學院出版社，2008.12，第269頁。

[8]胡俊坤編著.個人所得稅法解讀[M].北京：中國稅務出版社，2009.03，第327頁。

[9]白遠編.中國文化創意產業研究 總論與行業分析[M].北京：對外經濟貿易大學出版社，2012.01，第25頁。

[10]西沐著. 中國藝術品市場年度研究報告 2008[M].北京：中國書店，2009.03，第169頁。

[11]劉玉珠主編. 2006年中國文化市場發展報告[M].北京：中央民族大學出版社，2007.03，第279頁。

[12]熊月之等. 上海文化發展與變遷：實踐與經驗[M].上海：上海社會科學院出版社，2008.12，第276頁。

[13]熊月之等. 上海文化發展與變遷：實踐與經驗[M].上海：上海社會科學院出版社，2008.12，第176頁。