位于陜西省咸陽市的秦咸陽宮遺址是全國第三批重點文物保護單位，具有2000多年歷史。然而在遺址保護區內，由于新的城市規劃建設，先后有27個建設項目未經文物部門審批而上馬，其中包括16個房產項目。這些項目多集中于橫穿秦咸陽宮遺址建設控制地帶的蘭池大道兩側。

就該保護區內違建問題，國家文物局于2016年兩次下發行政執法督辦單，要求陜西省文物局實施督辦，將調查處理情況于2017年1月12日前匯報國家文物局。

文物遺址旁為何有如此多的違建項目？遺址上的新城

公元前350年，秦孝公由櫟陽遷都至咸陽。此后144年，咸陽宮一直是當時全國政治、經濟、文化的中心，也是軍事上秦統一六國的指揮中心。歷經2000多年滄桑，咸陽塬上的秦咸陽宮遺址和漢王陵，被譽為“天然的歷史博物館”。

從1959年起，經文物工作者幾十年的考古調查，秦咸陽城遺址中心位置基本確定在咸陽市渭城區窯店鎮牛羊村一帶。該地先后發現宮殿遺址28處，探明秦咸陽宮城區、六國宮殿、手工作坊等遺址具體位置。

在遺址發掘過程中，秦咸陽宮先后出土1萬余件銅器、鐵器、陶器等珍貴文物，1988年被國務院公布為全國第三批重點文物保護單位；2000年被評為“二十一世紀中國一百項重大考古發現之一”；2010年被國家文物局評為全國36個國家考古遺址立項單位。

歷經數十年的文物考古調查，秦都咸陽城址的范圍被基本明確，大約東起柏家嘴，西至毛王溝，北到高干渠，南面因渭水河道北移無遺跡可尋。在渭河南岸，則是西安開發區草灘生態產業園。

根據陜西省政府2011年的文件顯示，秦咸陽宮遺址保護范圍17.67平方公里，建設控制地帶為45.94平方公里。陜西省政府要求咸陽市政府嚴格按照《文物保護法》，做好秦咸陽宮遺址的文物保護和管理工作。

早在2002年，陜西省西安市和咸陽市簽訂了“西安─咸陽經濟化協議書”，2011年5月17日，省政府又通過《西咸新區總體規劃》，并正式成立西咸新區開發建設管理委員會，下轄空港、灃東、灃西、秦漢、涇河五個新區。其中，秦漢新城的規劃，就將秦咸陽宮遺址保護區囊括于中。

秦漢新城是西咸新區的核心區域，總規劃面積302平方公里，其中大遺址保護區104平方公里，包括絕對保護區32平方公里，建設控制地帶和風貌協調地帶72平方公里，南跨渭河與西安相望。因受到遺址保護區的制約，所謂302平方公里的規劃面積里，可供建設用地僅有50平方公里。

對于建設開發而言，秦漢新城可謂遍地“雷區”，十分考驗規劃智慧和依法行政能力。在實際操作中，“觸雷者”頻頻出現。27處違建

中國《文物保護法》第17條規定，文物保護單位的保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業……在全國重點文物保護單位的保護范圍內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的，必須經省、自治區、直轄市人民政府批準，在批準前應當征得國務院文物行政部門同意。

也就是說，在全國重點文保單位的保護范圍內進行以上作業的，除需正常行政審批程序外，還需要多一道手續——經國務院文物行政部門的同意及省級政府批準。

2016年1月21日，針對秦咸陽宮遺址內項目違建情況，秦咸陽宮遺址博物館向咸陽市渭城區文物旅游局做了詳細匯報。違建項目匯總表顯示，遺址保護區內違建項目多達27個。其中，地產住宅項目14個，市政道路及配套設施項目6個，行政辦公樓項目2個，學校項目2個，博物院項目1個，現代觀光農業和農家樂項目2個。

秦漢新城的管委會辦公樓也位列其中。據秦漢新城官網介紹，秦漢新城管委會所在地是核心功能區，重點發展商務辦公、總部經濟、會議展覽、金融保險、創意文化、教育培訓、信息服務、旅游休閑等產業。

由咸陽市交通局在2009年3月份實施建設的蘭池大道項目，也在違建項目名單之列。這條全長16.76千米、寬65米、總投資5.05億元的道路，是秦漢新城轄區內最大市政基礎工程。

另一條核心道路秦漢大道也涉及違建。據西部網2016年8月10日報道，從2011年起，秦漢新城管委會在不履行報批手續、未進行任何考古發掘的情況下，在秦咸陽城遺址核心區域內施工，嚴重威脅到這一區域地下文物的安全。

報道稱，貫穿秦咸陽城遺址核心區的秦漢大道項目涉及違法，在秦漢大道施工過程中，咸陽文物部門曾多次下達過停工通知，但沒有擋住其建設的步伐。

2012年6月20日，陜西省文物局關于修建秦漢大道曾明確回復西咸新區管委會：該項目建設將對秦咸陽城等遺址的完整性及周邊歷史環境風貌造成一定的破壞和影響，建議進一步優化設計方案，采取繞行等方式通過。

2012年10月25日，國家文物局在批復《關于秦咸陽城遺址保護總體規劃的請示》時也表示，“涉及秦咸陽城遺址保護區劃范圍內的道路建設項目，應嚴格按照《文物保護法》等有關法律法規要求，按程序履行報批手續。”

不過，秦漢新城管委會工作人員介紹，秦漢大道在西咸新區的總體規劃內，開工前已完成文物勘探和發掘工作及道路遺址保護規劃方案。在施工過程中未鋪設地下管道，只是在原鄉道基礎上加寬了路面，南北兩端為八車道，在穿越遺址保護區內為兩車道。

在秦咸陽宮遺址核心區內，多年前就有違建項目存在。比如咸陽市渭城區內的個別磚廠，違法運行已十年，磚廠和取土面積達到百余畝，對遺址造成破壞。

緊鄰秦咸陽宮遺址的漢王陵周邊，也頻現違建項目。在延陵遺址保護區內，當地村民認為王陵的風水好，就將祖墳建在遺址內。

據秦漢新城管委會的統計數據，僅延陵周邊就有約2400座違建墓葬，對遺址的破壞由來已久。面對遺址逐漸被侵蝕，咸陽文保部門一位工作人員感慨說：“至于能不能把這個事情攔下來，只能說盡我們能力去督辦，經常去巡查。”多個項目停滯

2013年10月17日，西咸新區進一步公布了“秦漢新城分區規劃（2010-2020）”，將秦漢新城定位為具有世界影響力的秦漢歷史文明集中彰顯區。不過，秦漢新城的許多建設項目此時已處于停滯狀態。

秦漢新城管委會辦公樓東側、2013年7月26日開工的寫字樓“立體城市壹號”項目，處于停滯狀態，工地大門緊閉，無人施工。

秦漢新城掛牌四個月時，秦漢中學（清華附中）項目建設啟動。官方稱，該項目由秦漢新城與清華大學附屬中學合作建設，是清華附中在北京以外的第一個合作辦校項目，也是秦漢新城當時最大的民生項目。作為秦漢中學配套住宅的“佳蓮學院里”項目，規劃占地約372畝，建成一期項目后處于停滯狀態，后期項目至今未建成。

《財經》記者獲取的資料顯示，已建成的秦漢中學和佳蓮學院里，均未辦理文物審批手續。

一位知情人透露，秦漢新城管委會成立以來，逐級向各級文物部門上報審批材料，盡管對遺址建設控制地帶做了勘查發掘工作，至今未有一個項目獲批。 這意味著，這些項目均未批先建。

咸陽新聞網報道，在完成渭河防洪工程的同時，秦漢新城同步打造渭河生態景觀帶，利用較寬灘面修建運動休閑公園和濕地公園。該工程西起福銀高速，東至西咸交界，南鄰河堤路，北至蘭池大道，全長15公里，綠化面積2040畝。

《財經》記者現場看到，所謂運動休閑公園和濕地公園，其實內含高爾夫球場，其草坪和果嶺已完工。兩年前，因渭河南岸高爾夫球場被曝光，導致北岸的高爾夫球場建設放緩，后續工程遲遲未完善。

據此前媒體報道，西安市政府授意西安市水務局，將渭河灘4200畝土地交給開發商開發。最初以城市運動公園來規劃利用，最后卻變為規劃27洞、占地近1600畝的國際標準高爾夫球場。中央紀委監察部調查組曾赴西安，對該高爾夫球場項目調查。截至目前，該投資2億元的高爾夫球場，一直處于停滯狀態。

在渭河北岸的高爾夫球場旁，則是兩個地產項目，分別占地400畝、233畝，兩個項目均以里聯排、合院別墅為主，均未辦理文物審批手續。曲江模式難復制

2016年8月，國家文物局針對文物法人違法案件多發問題，決定從2016年8月起至2018年12月，在全國范圍部署開展“文物法人違法案件專項整治行動”，嚴防、嚴查、嚴辦文物法人違法案件。隨后，國家文物局兩次對陜西省文物局下發了行政執法督辦單。

2016年12月28日，就秦咸陽宮遺址上多處項目涉嫌違法問題，秦漢新城管委會表態，在秦咸陽城遺址建設控制地帶的在建項目，立即全部停工，逐項核查相關手續，并按有關規定進行處理。

秦漢新城依靠土地出讓來推動城市發展，以文化旅游為主導，帶動房地產發展，這種“文化旅游+商業開發”的模式，在陜西并非孤例，最具代表的是曲江新區。

曲江新區成立13年，先后開發了大雁塔、大唐芙蓉園、西安城墻、大明宮遺址公園、曲江寒窯遺址公園等文化遺產項目。縱觀曲江新區的建設和發展，在調整城市格局、提升城市形象、發展文化旅游、提升周邊地區的價值等方面堪稱先驅，也被眾多城市所效仿。

但曲江新區重商業輕保護的做法，引發一些文物保護專家的質疑，過度商業開發使陜西文化單一化，還會傷了文化的魂。

不過，曲江新區進行商業開發時并未跨越“紅線”，而是圍繞遺址進行周邊開發，推動新區發展。

秦漢新城的規劃布局，類似曲江的“文化旅游+品牌房企”的模式，但兩者之間差異巨大，秦漢新城很難復制“曲江模式”。因為曲江依托的是歷史文化遺產，而秦漢新城依托的是歷史文化遺址，前者僅是文化概念，后者則極易碰觸文物保護紅線。

此外，曲江新區成立之初，西安周邊開發區較少，且處于房地產市場上升期，招商引資壓力略小。如今，西安周邊已被新區包圍，新區之中，秦漢新城并不占優勢。

而且曲江新區位于雁塔區東南，周邊的基礎設施完善，人口較為稠密。秦漢新城地處渭河北岸，所有基礎設施從零開始，需要耗費大量資金，在短時間內很難聚集人氣，從目前秦漢新城房企銷售情況來看，情況不容樂觀。

一位業內人士分析，西咸新區總體規劃偏離實際，在國家級文物保護遺址內搞新城開發“不可行”。因手握國家級文物保護單位審批權的是國家文物局，秦咸陽宮遺址核心區的商業開發項目很難通過審批。

對于一些地方政府而言，看重的是區域經濟利益，在文物保護與開發的抉擇中，往往會選擇后者，但如今，國家文物局加大了違法案件查處力度，秦漢新城能走多遠是一個問號。