●管資本為主的改革是一件新事物，需要在實踐中加深理解，一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業的概念、管理方式混雜在一起，監管機構除了管企業還要管資本，越管越寬、越管越細，使企業不知所措。

●在改革過程中，兩種企業制度并存是一種過渡，在過渡過程中，政府政策要兼顧兩種制度并存的現實，但是政策的規定和執行必須導向新制度的健康成長和覆蓋范圍逐漸擴大，并防止舊制度扭曲新制度。

●實現市場主體“權利平等、機會平等、規則平等”的一項重要措施就是對市場主體的歸類和稱謂應當遵循企業制度，而不是所有制。

國務院發展研究中心原副主任、黨組書記陳清泰在近日舉行的“大梅沙論壇”上表示，管資本為主是這輪國有企業改革的亮點和重要突破口，但是由于對這個問題討論得不夠充分，在認識和理解上還不太統一，在制定政策和改革方案的時候就出現了一些矛盾甚至還存在一些爭論。針對當前的情況，需要澄清認識，凝聚力量，加快推進國有企業改革。

國企深層次的體制問題最終要靠企業制度解決

傳統國有資產的實現形式就是實物形態的國有企業，1987年國家出臺了《全民所有制工業企業法》，以此來規范國有企業。1993年頒布了《公司法》，為國有資產的資本化向公司制轉型創造了條件。

至此，國有資產實際上出現了兩種實現形式，一種是實物形態的企業，另一種是價值形態的資本。同時存在兩種企業制度，一種是按《公司法》規范的國有企業，另外一種是公司。相應地政府就有兩種管理方式，一種是管企業，另外一種是管資本。

《企業法》產生于有計劃的商品經濟時期，按照《企業法》的規定，企業所運作的是國家授予其經營的國有資產，首要的任務是完成國家的指令計劃，政府在企業之外管企業的人和事，在企業之外對企業進行監督，因此政企不分，所有權經營不分。

《公司法》是適應市場經濟的企業制度，它有三個要點：一是公司擁有法人財產權，它是獨立的法人實體；二是實行有限責任制度；三是治理結構是由法律規范的。因此，公司的獨立地位是法律保證的、公司權利是與生俱來的，不是政府下放的，而長期困擾我們的政資分開、政企分開、所有權經營權分離等，在《公司法》的范疇都是不存在的，而這些分開恰恰是《公司法》的本義。

目前的頂層國企仍然受《企業法》調解。但是隨著經濟體制轉型，政府管企業的體制受到了越來越嚴峻的挑戰，為了增強國有企業的活力，政府一方面想盡一切辦法向企業放權，另一方面想盡一切辦法強化對企業的監管。為了改變政企不分，政府也曾試圖在《企業法》、管企業的體制框架內找到一種“管而不死、放而不亂”的“度”，但是多次的嘗試并不成功。

實踐證明，政策性調整不能替代體制性改革。受半計劃經濟體制的制約，在企業財產即國有資產的體制下，《企業法》規定的就是政府管企業，就是政企不分。《公司法》的主張則是公司的獨立地位和自我治理。因此，國有企業的“轉制”就是由《企業法》規范轉向由《公司法》調節，政府要擺脫“管企業”的糾結，就要推進國有資產的資本化、證券化；落實管資本為主，加快推進頂層國有企業的整體改制，從企業法變回到公司法。

某種意義上說，當前這輪國企改革的主導方面已經不是“國有企業”自身，而是在國家層面推進國有資產實現形式的資本化；這次國企再改革的命題不是政府機構“如何改進對國有企業的管理”，而是“管企業”轉為“管資本”為主。這是十八屆三中全會決定關于國企改革理論的重大突破，是當前深化改革重要的突破口。

重溫建立現代企業制度的改革意義

十八屆三中全會再次強調了“現代企業制度”。當前我們從源頭上深刻理解“建立現代企業制度”的初衷有重要的現實意義。

按照傳統理論，公有制對應的是計劃經濟，搞市場經濟只能私有化，但是這兩者都不符合我們的國情，社會主義市場經濟的重要含義就是要保持較大份額的公有制、國有經濟，同時又要發揮市場經濟體制的高效率，這就提出在國有經濟的范疇能不能構造出各自獨立的市場主體問題。

在排除私有化的情況下，公有制和市場經濟結合的唯一途徑就是企業制度創新，即借助現代公司的制度安排，形成包括國有資本投資或擁有股權的千萬個獨立的市場主體。基于這樣的原因，黨的十四屆四中全會極其深刻地指出，“公有制為主體的現代企業制度是社會主義市場經濟體制的基礎”。這個話后來較少有人再去重溫，但是卻是非常重要的，要搞市場經濟就要形成多元的市場主體，而多元市場主體如何能夠和國有經濟相融合？這個結合點就是現代企業制度。

“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度是國有企業改革的方向。三中全會決定專門講了現代企業制度特征：一是產權關系明晰，企業中的國有資產所有權屬于國家，企業則擁有包括國家在內出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利，承擔民事責任的法人實體；二是企業以其全部法人財產，依法自主經營自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔保值增值責任；三是出資者按照投入企業的資本額，享有所有者權益，即資產收益重大決策和選擇管理者等權利，企業破產時以投入企業的資本額對企業的債務承擔有限責任；四是企業按照市場需要，組織生產經營，政府不直接干預，企業在市場競爭中優勝劣汰，長期虧損資不抵債應依法破產；五是建立科學的企業領導體制和組織管理制度，調節所有者、經營者、職工之間的關系，形成激勵和約束相結合的經營機制，所有企業都要向這個方向努力。

時間已經過去了20多年，現代企業制度的如上特征在企業中尚未普遍、完整地體現。政企不分、政資不分依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象。今天很多的糾結和爭論原因就是后來對建立現代企業制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企業，如何用政府力量推進做大做強，輕視企業制度轉型的重要性，頂層國有企業整體轉制一直未能實質性進行。

管資本為主的兩種理解，兩種做法，兩種結果

管資本為主的改革是一件新事物，需要在實踐中加深理解，一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業的概念、管理方式混雜在一起，監管機構除了管企業還要管資本，越管越寬、越管越細，使企業不知所措。

實際上目前對“管資本為主”存在著兩種理解：一種理解認為，“管資本”就是指國家監管機構直接監管的對象要由“企業”變為“資本”，實現這個轉變必要的前提就是國有資產實現形式要由實物形態的企業轉變成價值形態的資本，否則就沒有“資本”這個對象可供監管。銀行業本世紀初通過整體改制上市實現國有資產的資本化、證券化，但在產業化領域這一過程尚未啟動，至今國有資產監管機構直接面對的主體依然是實物形態的國有企業，監管方式還是管企業。轉向管資本后，出資人機構監管的對象轉向國有資本投資運營機構，通過投資運營機構的隔離，出資人機構與實體企業將不再有直接的產權關系，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，出資人機構不管企業了，政企分開將順理成章。

“管資本為主”是指在競爭性領域的國有資產應逐步盡數資本化、證券化，而在某些特殊領域，有特別需要的方面也不排除政府直接管企業，這就是“管資本為主”的重要含義。但是直接管企業應當限定在市場失靈的很小范圍，基本不對市場配置資源產生影響。

頂層國有企業整體公司改制需要一個過程，在這期間監管部門仍需“管企業”，但是主要精力應該轉向做好兩件事，一個是推進頂層國有企業的整體改制，包括規劃、重組、設立兩類公司等大量工作；另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。到目前為止，在發布的文件中管企業的部分很充實，而向管資本轉型的部分卻缺乏明確的思路，措施也顯得薄弱和不足。

另一種理解認為，“管資本為主”是在繼續強化對未轉制企業監管的同時，還要把監管擴展到這些企業可以運作的那些“資本”，包括重點管好這些企業的“國有資本布局”等。這種理解的要點是監管機構繼續管企業的體制和機制不變并不斷加強。帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，它將繼續在“一管就死，一放就亂”之中兜圈子。

管資本為主是中央的重要決定，是這一輪國企改革的亮點，是解決長期困擾我們諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解，兩種做法會產生截然不同的結果。

向管資本為主轉型

在改革過程中，兩種企業制度并存是一種過渡，必須明確的是，建立現代企業制度是改革的方向，傳統國有企業應逐步向公司制度轉型，在條件具備的時候要加速轉型。在過渡過程中，政府政策要兼顧兩種制度并存的現實，但是政策的規定和執行必須導向新制度的健康成長和覆蓋范圍逐漸擴大，并防止舊制度扭曲新制度。

向管資本為主轉型不是立即可以實現的，需要創造必要的條件。比如“資本”作為管理對象在哪里？需要從頂層國有企業轉制而來，將頂層國有企業進行公司制改制，使國家投入公司的凈資產轉化為資本，即股權，并由受托的投資運營公司或社保基金持有。

這一過程是國有資產實現形式的轉換，是企業制度的替代，是國有企業向市場主體“屬性”的變遷，也是政府管理方式的轉型。

科學界定“國有企業” 把握企業轉制的方向

目前，無論是政府文件還是媒體大都籠統地把市場主體稱作“企業”，把與國有資產直接或間接有關的統稱為“國有企業”，這種稱呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆。

政府部門往往用管“國有企業”的辦法管國有投資的“公司”，或穿越“國有企業”管到其投資或控股的“公司”，把直接管理的企業與被管企業投資或控股的公司混為一談，把現代國有企業制度拉回到傳統國有企業，兩種企業制度各自清晰的屬性變得越來越模糊。

最近國家出臺的系列指導性文件很多是針對如何改進和加強對國有企業的管理，出現的問題是這些文件所指的“國有企業”沒有準確的界定。是指所有“被稱作國有企業”的范圍，還是只針對按《企業法》注冊的國有企業？如果把針對直接監管企業的政策要求“被稱作國有企業”的公司都照章執行或“參照執行”，就會出現很多矛盾，使一些企業和政府人員不知所措。

國企“轉制”的關鍵是“轉”，在這過程中清晰界定兩種企業制度十分重要，因為這涉及治理結構的轉軌、政企關系的轉軌、監管制度的轉軌。政策制定和執行中的混亂，搞不好會使國有企業的轉制走過場。兩種企業制度并存，但絕不意味著兩種企業制度并重，改革的方向是股權多元化的公司制度。中央提出“管資本為主”意在加強此消彼長的進程，因為管資本對接的不是傳統國有企業而是股份制公司。

實現市場主體“權利平等、機會平等、規則平等”的一項重要措施就是對市場主體的歸類和稱謂應當遵循企業制度，而不是所有制。依照《企業法》調節的企業應該叫作“國有企業”，按《公司法》調節的股份制公司，包括那些控股的公司，應統稱為“公司”。摘掉所有制標簽，政府對他們一視同仁。兩種企業制度各自應該按照相關法律調節，避免兩者混淆。