近年來，隨著農村經濟發展、農業產業結構調整及農業規模化經營的需要，農村土地流轉速度不斷加快。國務院出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》后，農村土地改革試點工作正式啟動。

王濟光

但是，農村土地流轉涉及多類主體，矛盾多、利益關系復雜，農村土地流轉體制改革需要防范和降低農村土地流轉風險。

權屬不明晰帶來的風險。在農村家庭聯產承包責任制框架下，農村土地產權原則上被分解為三種權利：所有權、承包權和經營權。我國農村土地歸集體所有，農戶僅擁有承包權和經營權，而集體的權屬關系并未作明確界定，這使得土地流轉的真正主體不清。實際上，相當部分的土地流轉合同簽訂混亂，與戶、村、社甚至地方政府均有簽訂合同的現象，如果當事人雙方發生合同糾紛，從司法角度難以界定，留下后患。

市場機制帶來的風險。農村土地流轉的目的在于合理利用土地資源，實現農業增效，農民增收，實現單位土地面積產出效益上的最大化。作為第一產業的農業，比較效益相對較低，農業投資存在自然和市場的“雙重風險”，農業生產周期長，見效慢，土地流轉需要的是規模化，而市場抗風險能力低，無利益保護機制。

政策機制帶來的風險。一是國家對土地政策的規定與現階段農村經濟發展不相適應。土地承包經營權30年不變，土地比較分散，難以集中，增人不增地，造成有人無田可種，減人不減地，造成有田無人種，出現部分土地撂荒現象。二是土地管制嚴格。業主流轉土地后以發展現代農業、設施農業為主，土地管制過嚴，不利于業主大膽投入，也大大影響土地流轉的綜合效益。三是惠農政策不靈活。現目前，農民不但不交農業稅，而且還可獲得一定數額的農業補貼。因此農民情愿撂荒土地也不愿交出土地，就算流轉后，還存在少部分未能流轉出的土地農戶在自行耕種，不利于大戶的經營管理。四是土地流轉政策不配套，機制不健全。一旦大戶經營不善，無約束機制保證農戶的利益。

基礎設施及思想觀念落后帶來的風險。一是農民思想觀念保守，通過土地流轉來發展二、三產業意識不強，“等、靠、要”思想還比較嚴重。二是部分農村農業基礎設施條件還相對較差，農田水利、道路等基礎設施老化，年久失修，不利于引進業主進行規模化、規范化生產。三是部分業主素質較差，誠信度不高，有的甚至在套取國家項目資金后，能經營則經營，不能經營則把爛攤子丟給當地政府。

為此，建議：

適時調整相應的農業政策。一是應著力調整全戶長期在外務工家庭的土地。對于長期全家外出，在城鎮有穩定收入和住所的農戶，改變現有的戶籍制度和完善社會保障機制，解決其后顧之憂，然后集體收回其承包地，交由村集體統一經營和流轉。二是建立完善的保障政策措施。土地是農民的“根”和農民生活保障的最后一道防線，如果農民將自己的土地自愿流轉出來，他們僅靠一丁點租金收入是難以維持生計，應進一步探索與國有土地征用相當的征地農轉非政策措施。

統一流轉指導價，保護農民利益，積極探索土地銀行經營模式。可把農村閑置的耕地及長期全戶外出的土地集中起來交由土地銀行，按土地存入土地銀行的份額由土地中介機構進行統一流轉經營，保證農戶土地有固定的收益。

較大土地流轉項目實行統一可行性論證方案，制定切實可行的準入制度標準。對城市資本轉向農業發展的業主，要對農業項目實行評審制，防止以項目為載體套取國家資金。

實行農業項目強制保險。健全農業保險的法律法規，保障農民土地租金的及時兌現，保證農業土地流轉規模經營帶來的抗自然災害能力。建立風險基金和土地復墾保證金制度。對土地流轉大戶按土地流轉規模大小收取風險基金及土地復墾保證金，以降低農戶因土地流轉后不可預見的風險問題。

健全土地流轉管理機制，完善社會化服務體系。相關部門要做好土地流轉規劃，因勢利導引導農民按照市場經濟發展的需求進行農業的規模化生產和經營。加強政府土地管理部門依法行使土地管理權利的職能，使其享有土地管理的宏觀調控權，促進土地流轉走上健康的軌道。

（作者系全國政協委員、重慶市政協副秘書長）