京津冀地區歷史上就是生態環境脆弱區域,區域內平均森林覆蓋率23.65%,綠色空間布局不盡合理。水資源匱乏,人均水資源低于國際公認的500立方米極度缺水標準,是我國缺水最嚴重的地區之一,同時又是我國水污染最嚴重的區域之一。

根據國家環保部發布的全國74個城市空氣質量狀況,2014年京津冀地區13個地級及以上城市,有11個城市排在全國污染最重的前20位。超標天數中以細顆粒物污染為首要污染物,區域內PM2.5細顆粒物污染年均濃度平均超標1.6倍以上。存在問題分析:

家底薄弱發展方式

發展階段體制機制

生態環境本底脆弱

京津冀地區自然條件本底脆弱。在水方面,京津冀地區降水80%集中在6月-9月,其他月份干旱少雨,干旱成為京津冀最為常見的自然災害。在氣方面,京津冀平原西北被群山環抱,東臨渤海灣,特殊的地形和風向條件使大氣擴散能力不足,本地污染物不易擴散,外部污染物易滯留堆積。在土方面,一是北部沙漠正在南移。我國渾善達克沙地,距北京僅200公里,是京津冀地區的主要風沙源;二是由于河道斷流、盜采砂石,河床沙化日益嚴重;三是由于平原區地下水過度超采,地下沙漠化日益顯現。

發展方式與稟賦條件不相適應

京津冀生態環境顯現的“城市病”,歸根到底是生態環境意識薄弱,社會經濟發展方式與生態環境稟賦條件不相適應。高強度的土地開發減少了綠地和濕地,形成日益擴大的城市熱島效應;城市布局過度集中、能源過度消耗、水資源過度開發、污水肆意排放、交通擁堵、產業結構失衡、單純追求GDP等,超出了水資源、水環境、大氣的承載能力,是造成京津冀生態環境惡化的主導原因。此外,還要防止京津冀協同發展過程中人口疏解、產業轉移、城市群擴大和交通一體化等帶來新的環境問題和生態壓力。

發展階段帶來目標和行動差異

盡管三地關于生態環境建設和保護的認識是一致的,但是在目標和行動上依然存在差異。生態環境問題的根源在于經濟社會發展與生態環境保護之間的矛盾沖突。一方面,京津冀地區正處在加速推進工業化、城鎮化的過程中,區域內全年燃煤高達13億噸,占全國煤消耗量的三分之一,水泥、鋼鐵、煉油、石化等高污染企業數量多、規模大。另一方面,京津冀三地經濟發展水平差異明顯,不同的發展階段帶來不同的發展訴求,在京津冀協同發展中呈現出北京“要生態”、天津“要產業”、河北“要交通”的突出訴求。

聯防聯治體制機制還不完善

目前,三地都已形成各自的主體功能區規劃,推進本地區“多規合一”,但整個地區尚未出臺以生態資源承載力為基礎的協調統一的主體功能區規劃和生態環境保護規劃。需建立協調機制實現跨界密切合作,通過政策、制度平衡各方利益,通過產品標準和考核標準保持全社會行動一致。建議:

統一認識合作治理

先行先試強化參與

重視京津冀綠色發展理念的協同

1. 重視生態政績觀念

以綠色產業發展為共同目標,盡快研究出臺禁、限、調、轉、升產業目錄,大力發展綠色經濟,加快實現生產方式和生活方式綠色化。三地應將綠色理念落實在政策中,用政策推動綠色發展的協同,盡快搭建有利于產業協同與互動的管理平臺、政策平臺。三地各層級行政管理部門應樹立生態政績觀和生態效益觀,以問題為導向,分層次、分步驟地推進生態建設和環境保護,并明確京津冀生態環境保護的近、中、遠期目標。

2. 重視生態規劃目標

京津冀協同發展要做到生態規劃先行,不僅要堅持一張圖(統一規劃),還要堅持一條線(生態紅線)和一本賬(自然資源資產負債表),而且在交通一體化和產業協同發展中同樣要以生態文明為導向,以地區生態承載力和環境容量為依據進行布局和調整。當前應在三地實現各自“多規合一”的基礎上,共同研究編制京津冀生態環境協同建設的中長期發展規劃,統一生態環境保護目標、統一生態環境保護標準、統一劃定生態紅線,明確生態環境布局,配套產業政策和生態補償機制。

3. 重視綠色產業標準

生態環境問題的治本之策在于產業的綠色化。三地應聯合國家有關部門協商制定統一的綠色產業規劃,形成京津冀綠色產業的共同目標,統一三地綠色產業標準。當前應提高新增產業門檻,明確產業發展負面清單,尤其要對高耗能、高耗水、高污染項目說不,加大對現有存量的壓、轉、改,對于問題較大的要堅決關停。

4. 重視聯防聯治行動

京津冀生態環境治理需聯防聯治,在聯合行動過程中,應注意處理好以下幾個關系:一是發展與保護的關系。生態環境保護與經濟發展、民生改善不是對立的,要充分考慮三地自然稟賦、發展階段和利益訴求的差異,實現全區域生態環境保護與經濟社會發展共贏;二是內部與外部的關系。統籌兼顧城市和鄉村、平原和山區、沿海和內陸、工業污染和民生污染、本地污染與外來污染等問題,做到綜合決策、科學治理;三是科技引領與制度建設的關系。做到技術創新與制度建設并重,區域生態環境問題的解決既有賴于科學技術的進步,更需要體制機制的保障,應以區域大氣污染防治和水生態系統修復為重要突破口,健全生態環境保護機制,尤其是環境預警和應急機制,率先建立體現源頭嚴防、過程嚴管、事后嚴懲的系統完整的生態文明制度體系,成為全國生態修復、環境改善的示范區。

合作治理,擴大生態容量

1. 協同做好水資源保護和水環境治理

堅持推進“節水”和“潔水”工作。一方面要三地協同,加快節水型社會建設。強化水資源的制約因素,結合京津冀城市群未來發展的規模和布局形態,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的方向,合理確定開發邊界,科學設置開發強度,降低單位GDP水耗。另一方面,在全流域實施清潔水行動,開展飲用水水源地保護、生態清潔小流域治理、中小河流治理等重點工程。三地共同實施最嚴格的水資源管理制度,推行河長制,嚴控水體污染物限排指標,提高河流水質達標率。三地應共建水資源保障安全體系,重要水源工程和河網實現互通互聯,形成水資源保障和資金保障的長效機制。

2. 聯防聯治大氣污染,推廣清潔能源使用

一要合作攻關,科學分析大氣污染成因。要深入開展二次細顆粒污染物形成機理以及污染源解析方法等研究,明確一、二次細顆粒物對霧霾形成的貢獻。二要重點做好機動車尾氣治理。加快區域內老舊車、“黃標車”的淘汰,加大對“黃標車”的交通管控力度,做好限行執法工作。提升用油標準,京津率先統一實施機動車燃油國五標準。加快推進實施北京大外環貨運通道高速建設,減少車輛過境穿行的污染。加大各類新能源汽車推廣使用范圍和力度,優化城市路

網特別是公交路線布局,在全社會大力倡導綠色出行。三要推動能源消費清潔化。除了控制煤炭消費總量、推廣煤炭清潔利用技術和擴大天然氣供應范圍外,還要加快開發地熱能、風能、太陽能、生物質能等清潔能源。

3. 加強生態建設,擴大生態空間

優先參考國家主體功能區劃,對京津冀地區和整個海河流域的生態空間進行重新區劃,分區分類型進行保護和建設。堅持遵循本地區屬于灌草疏林地帶的植被分布規律,以節水型本土植被為重點構建植被建設空間格局,針對水源涵養、水土保持、山地災害防護等不同重點,進行科學布局,打造通風綠廊,促進區域空氣流動。當前要協同推進張承生態功能區建設,提升當地生態系統的蓄水保土功能。完成北京主城區與通州、大興、房山等新城之間的綠化隔離帶建設,加快京津保中心區生態廊道的建設,防止京津冀城市間連成一個更大的“餅”。

先行先試,加強生態文明制度建設

1. 積極推進生態環境保護的法治化進程

生態文明建設必須依靠法治,做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。三地首先應當梳理、對接現有的法律法規,修訂或廢除與生態文明和協同發展不相符合和不相適應的條文;要加強生態環保領域的地方性法規的制定和協調,嘗試跨地區的聯合或共同立法,如制定《京津冀地區清潔空氣法》等。針對《立法法》的修改可能帶來的立法的地方性(碎片性)和環境的整體性的矛盾,要通過制度創新減少和避免沖突和糾紛。在環境執法方面,要建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度,嚴格落實環保執法責任制,加強環境行政執法與刑事司法的銜接,保持對生態環境違法行為“零容忍”的高壓態勢。在司法聯動方面,應以京津冀三地高級人民法院簽署的執行工作聯動協作協議書為契機,密切開展司法協作,合力破解執行難,為京津冀協同發展提供優質高效的司法服務和保障。

2. 加快推進京津冀區域生態補償和碳交易機制

一是構建多元化的生態補償機制。三地應在目前已構建的公益林補償和斷面水環境生態補償基礎上,考慮設立統一的跨區域生態補償機制,統籌水環境補償、濕地生態效益補償、公益林補償、大氣污染防治補償等項目。同時拓寬生態補償的思路,不限于資金的轉移支付,也應包括技術、智力、實物等的對口支援。二是構建縱向補償和橫向補償相結合的立體生態補償機制,可考慮中央拿三分之一,三地按經濟實力出資三分之一,社會籌資三分之一的模式設立區域生態補償專項基金,專款專用,嚴格審計。共同爭取將北部生態發展帶納入中央財政支持的區域生態補償試點,加大對生態涵養地區的補償力度。鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過資源協商,實現合理的生態補償。三是京津冀協同制定統一的生態補償地方性法規或政府規章,統一標準,統一管理,尤其要注重以補償促發展,增強受補償地區的“造血”功能,形成可持續發展的良性循環。

3. 加快構建“政產學研用”協同的生態創新機制

京津冀協同發展需要創新驅動,生態環境保護也不例外。要發揮政府的引導作用和市場的決定性作用,推動京津冀地區聯合共享的生態文明“政產學研用”協同創新體系的建設:大力培育和扶持各類生態文明研究機構,并擇優作為政府的智庫;建立以企業為主導,“政產學研用”協同的生態科技自主創新體系;通過產學研合作完成產業結構的轉型升級和生態工業園建設,建設生態環保產業“孵化器”,并建立“政產學研用”聯合培養生態環保人才機制,扶持“生態創客”的成長。

4. 構建嚴格、統一的綠色考評體系和責任追究機制

京津冀地區應率先試點示范綠色核算,根據主體功能區定位推行綠色GDP。重點是加快編制三地統一的自然資源資產負債表和建設生態資產基礎數據庫,將生態文明建設納入對各級政府和干部的績效考核,并作為重點考核內容甚至一票否決。

加強京津冀地區生態環境保護的監督檢查,構建黨內監督、人大監督、政協民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督相互配合、形成合力的聯合督查機制。推行生態環保的黨政同責和一崗雙責。實行最嚴格的責任追究制度,加大環境審計力度,依據統一編制的自然資源資產負債表,對領導干部實行自然資源資產離任審計,并建立生態環境損害責任終身追究制。強化參與,完善信息公開和社會監督

公眾參與是生態文明建設的基石。信息公開是公眾參與的前提條件。政府應當依法公開環境信息,建立環境信息公開負面清單,除規定應予保密的以外,要全部對公眾開放。發揮北京在信息技術特別是物聯網、云計算等方面的優勢,牽頭建立跨區域、跨部門的生態安全、污染防控方面的數據共享、信息通報聯動機制,構建互聯互通的環境信息大數據平臺,切實保障公眾的環境知情權和參與權。

在社會監督方面,要積極推進環境監測社會化改革,鼓勵公民個人和組織提供部分環境監測公共服務事項,引入市場競爭,創新供給模式,整合利用各類社會資源,構建多元化的環境監測公共服務體系。政府應為公眾、社會組織提供污染防治法規培訓和咨詢,邀請其全程參與重要環保執法行動和重大污染事件調查。要建立三地互聯的舉報制度,充分發揮“12369”環保舉報熱線和網絡平臺作用,設立專項資金給予舉報人獎勵。通過公開聽證、網絡征集等形式,充分聽取公眾對重大決策和建設項目的意見。