“紅頭文件”整治十年 亂象雖有所遏制但并未根治

　　黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，要在今后5年努力實現法治政府基本建成的目標。法治政府要依法行政，并接受法律監督，而作為歷史上形成的一種行政管理手段，“紅頭文件”卻屢屢錯位。

　　濫發文件，當心違法

　　法治政府的一個重要原則是依法行政，而依法行政中的“法”，除了法律外，還包括行政法規、部門規章、地方性法規等。但“紅頭文件”并不包括在“法”的范疇之內。

　　“‘紅頭文件’是指行政法規、規章以外的，各級政府和政府部門發布的具有普遍約束力的決定、命令，又叫‘行政規范性文件’。廣義的‘紅頭文件’還包括各級黨委和黨的工作部門發布的規范性文件。” 北京大學法學院教授姜明安說，由于“紅頭文件”并不屬法律法規，目前也沒有統一的法律對此進行調整規范，所以其違法的概率比法規、規章要高得多。

　　事實的確如此，媒體上經常會爆出一些讓人啼笑皆非的“紅頭文件”：江西贛州某鎮紀委發文件稱機關食堂飯菜放肉少，決定對相關人員通報批評并罰款；某省工商局發文要求按級別勸捐，還規定任務完成情況將與年終獎懲掛鉤；湖南某縣發紅頭文件為嫌犯請求取保候審……

　　前不久，有媒體報道，河南省發改委、交通廳聯合下發了《關于強化高速公路通行費征收管理規范聯網收費行為的通知》，其中規定，河南省目前使用的繳費卡有效期為24小時，如果超出24小時，按全省路網最遠端收取通行費。這份“紅頭文件”一出，立即引起很大爭議，因為在現行的所有法律法規、行政規章中，均找不到超時收費的法律依據。“政府自創了一個名詞，然后就開始收費。”這讓社會公眾很難理解。事實上，地方大部分行政收費的依據都來源于紅頭文件，真正在法律法規中能找到依據的少之又少。

　　“黑頭(法律)不如紅頭，紅頭不如筆頭(領導批示)”，“紅頭文件”亂象之所以屢禁不止、屢改屢犯，其中一個重要原因就是缺乏規范的出臺流程和操作規范。在我國，有資格出臺“紅頭文件”的部門可謂不勝枚舉，從中央政府到地方政府，從國務院部門到企事業單位，甚至是鄉政府、村委會都可以發布“紅頭文件”。而“紅頭文件”的表現形式也多種多樣，通知、規定、意見、紀要都能夠納入到“紅頭文件”的范疇之中。因此，社會上普遍將“紅頭文件”視為政府的權威。

　　但“紅頭文件”的制定流程往往天差地別，有的規范，有的只是經過主要負責領導的圈閱，還有的甚至是一把手“拍腦袋”的決定。這種簡單的程序如何能把權力關進制度的籠子？剖析一些于法無據或者違反法律規定的“紅頭文件”的出臺細節，我們不難發現，制定環節的疏于管理，正是這些奇葩文件能夠“登堂入室”的重要原因。